Por que, mesmo após Brumadinho, não é fácil alegar que empresas violam Direitos Humanos?

Manoela Carneiro Roland[1]

Em novembro de 2015 noticiou-se o rompimento da barragem do Fundão, em Mariana (MG), administrada pela Samarco Mineração S.A, empresa controlada através de uma joint venture entre a Vale S.A e a anglo-australiana BHP Billiton. O rompimento da barragem deixou 19 mortos e um rastro de rejeitos tóxicos pela Bacia do Rio Doce, que alcançou o litoral do estado do Espírito Santo. No dia 25 de janeiro de 2019, um pouco mais de 3 anos depois, rompeu a barragem da Mina Córrego do Feijão da Vale S.A, em Brumadinho, cidade da região metropolitana de Belo Horizonte (MG), deixando até 17 de março, segundo informações da Defesa Civil do estado de Minas Gerais, 206 mortos e 102 desaparecidos.

A barragem de Fundão gerou um vazamento de quase 50 milhões de metros cúbicos de rejeitos, os quais percorreram mais de 600 km. O rompimento em Brumadinho, por sua vez, contaminou o rio Paraopeba, um dos principais afluentes do rio São Francisco, com, aproximadamente, 13 milhões de metros cúbicos de rejeitos chegando, até agora, a uma distância de 46 km. Mais do que isso, pelo impacto em vidas humanas, pode superar o evento mais trágico envolvendo barragens de minério do mundo, ocorrido em 1985, quando 180 mil metros cúbicos de lama da barragem administrada pela Prealpi Mineraria destruíram as cidades de Stava e Tesero, localizadas no norte da Itália, e mataram 267 pessoas.

Mesmo em face desses dados, alguns marcos normativos internacionais, considerados diretrizes importantes para se regulamentar a atividade empresarial e sua relação com os Direitos Humanos, preferem atribuir o termo “violações de Direitos Humanos” apenas aos Estados, deixando as consequências da atividade empresarial para o campo dos “impactos”. Como consequência, em espaços em que a aplicação destas normas é debatida –- como, por exemplo, no Fórum sobre Empresas e Direitos Humanos das Nações Unidas –, observa-se- a existência da ideia de que seria quase “natural” e” esperado que ocorra “eventualmente” consequências negativas provenientes da atividade empresarial, mas que é necessário suportar em nome de um objetivo maior: o desenvolvimento. Esse conceito faria jus a uma discussão mais aprofundada em um outro espaço, mas o fato é que com esta justificativa, criou-se uma narrativa poderosa que consagra as empresas à posição, quase mítica, de agentes do desenvolvimento, razão pela qual deveriam ser preservadas e poupadas a qualquer custo. Seriam elas assim, verdadeiras “joias da nação”, como também se ouviu recentemente, e não potenciais violadoras de Direitos Humanos.

 Neste contexto, quando se busca a apuração dos culpados, o que nem sempre acontece, tende-se a atribuir, mesmo que não facilmente, a responsabilidade ao Estado, investindo-se pouco em esforços jurídicos e políticos para a punição das empresas e de seus diretores e/ou gerentes. É claro que o Estado deve ser responsabilizado, inclusive quando for omisso e quando atuar em cumplicidade com as corporações; no entanto, este paradigma erigiu-se afinado com o processo de internacionalização dos Direitos Humanos, no início da década de 1950, quando foi iniciada a criação dos Sistemas Internacionais de Proteção de Direitos Humanos, tomando-se como um dos seus fundamentos o reconhecimento do Estado como principal violador de Direitos Humanos. Em contraposição, já em 1972, o ex-presidente assassinado do Chile, Salvador Allende, denunciava, em seu discurso na Assembleia Geral das Nações Unidas (ONU), que havia corporações transnacionais em seu país, algumas das quais mais poderosas do que muitos Estados, com capacidade de influência no regime democrático e interferência na condução de políticas econômicas.

A partir da década de 1970, as Nações Unidas incorporaram a aqui chamada agenda de Empresas e Direitos Humanos. Deu-se início, assim,  a um processo que será retratado, simplificadamente, como um embate entre, de um lado, propostas que postulam normas vinculantes e mais eficazes para responsabilizar empresas por violações de Direitos Humanos e,  do outro, aquelas que defendem a permanência da responsabilidade primária do Estado e a atribuição de obrigações apenas voluntárias às corporações. Após vários avanços e recuos, foram adotados “por consenso”[2] no Conselho de Direitos Humanos das Nações Unidas, em 2011, os “Princípios Orientadores sobre Empresas e Direitos Humanos” das Nações Unidas, elaborados pelo professor prof John Ruggie (Universidade de Harvard), então Relator Especial para o tema e um consultor empresarial. Os 31 Princípios estabelecem normas apenas voluntárias às empresas e reproduzem a primazia da responsabilidade estatal, sistematizando o corolário do protect, respect and remedy  ou sejam os Estados devem proteger primariamente os Direitos Humanos, as empresas respeitá-los quando exigidas e deve haver remédios disponíveis para os cidadãos face a possíveis violações.

Ressalta-se que diversos internacionalistas pesquisadores da temática vêm defendendo a possibilidade jurídica de se atribuir obrigações diretas às empresas, sem prejuízo das obrigações dos Estados, tais como o professor Olivier De Schutter (Universidade de Louvain), membro do Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais das Nações Unidas. De Schutter defende obrigações independentes para Estados e empresas, o que até estaria previsto no capítulo IV das Diretrizes da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Desenvolvimento Econômico (OCDE) para empresas multinacionais.

Os Princípios Orientadores (Guiding Principles) tornaram-se diretrizes “sagradas” no que tange à regulamentação da atividade empresarial em matéria de Direitos Humanos. Sua disseminação deve-se ao Grupo de Trabalho sobre Empresas e Direitos Humanos das Nações Unidas, responsável por difundir globalmente estas normas. A partir das ações do Grupo de Trabalho, os Princípios, como todo texto jurídico, ganharam vida e vertentes interpretativas mais favoráveis às empresas. Logo, a adoção do termo “impacto” passou a ser definitivamente adotado, atribuído às consequências do empreendimento face aos Direitos Humanos, em detrimento do termo “violações”.

Em última instância, como já retratado, mantém-se a lógica apenas voluntária de diretrizes para as empresas, concentrando-se a responsabilidade nos Estados. Carece-se, assim, de previsões mais objetivas tanto a respeito das obrigações das empresas face aos Direitos Humanos, quanto da primazia dos mesmos direitos quando confrontados com acordos de investimentos e comerciais em geral. Da mesma forma, faltam mecanismos de responsabilização claros e a menção a instrumentos extraterritoriais e de cooperação aptos a corresponderem à lógica de atuação transnacional das empresas, elemento que as beneficia por meio de um vazio jurídico capaz muitas vezes de mantê-las impunes.

 Somou-se a esta vertente a adoção do chamado multistakeholder governance model, que ganhou notoriedade em estudos sobre meio ambiente e a economia extrativista feitos no final dos anos 1990. De acordo com esse modelo, todos os atores poderiam participar, em pé de igualdade, da composição do conflito; devendo, assim, chegar a um bem comum. Ou seja, as empresas, que não recebem o status negativo de violadoras de Direitos Humanos, mas sim de agentes de desenvolvimento, como já foi dito, têm o direito de ditar, conjuntamente com atingidos e atingidas por suas potenciais violações e com Estado, o seu próprio processo de responsabilização. O que é um fator agravante, talvez um dos aspectos que contribuam para a reincidência de desastres, é a possibilidade de as empresas também realizarem seu automonitoramento. Ou seja, as informações sobre as condições do empreendimento – ou os riscos inerentes a ele, por exemplo-, podem ser fornecidas pelas empresas, ou por consultorias contratadas, colocando em dúvida a imparcialidade de ditas informações.

   Constatando-se as lacunas presentes nos Princípios Orientadores e a lógica que acabam favorecendo, aprovou-se, em junho de 2014, também no âmbito do Conselho de Direitos Humanos das Nações Unidas, a Resolução 26/9., o que deu  início ao processo de negociação de um tratado internacional sobre empresas transnacionais e Direitos Humanos, instrumento vinculante, e que tem como desafio modificar o paradigma instituído pelos Princípios Orientadores. O Centro de Direitos Humanos e Empresas (Homa) da Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF) tem acompanhado as sessões de negociação do tratado e deverá comparecer à 5ª sessão de negociação, a ser realizada em outubro deste ano.

 A negociação do tratado, infelizmente,  tem sofrido diversas tentativas de boicote, especialmente de países sedes de empresas transnacionais, componentes da União Europeia, a qual vem incentivando também diversos Estados a elaborarem Planos Nacionais de Ação sobre Direitos Humanos e Empresas, nos quais consolidem as diretrizes dos Princípios Orientadores, os quais são menos ambiciosos em matéria de responsabilização de empresas por violações de Direitos Humanos. O Homa já publicou dois estudos sobre esses Planos Nacionais, disponíveis em seu website. (www.homacdhe.com).

 O Brasil ainda não elaborou seu Plano Nacional. Porém, publicou, em novembro de 2018, o Decreto 9571/2018, sem nenhum debate prévio e democrático na sociedade. Este texto estabelece as Diretrizes Nacionais sobre Empresas e Direitos Humanos e reproduz a ode aos Princípios Orientadores e à natureza voluntária das obrigações para as empresas. Sinaliza-se, portanto, para o fortalecimento de uma retórica que dificulta a atribuição às empresas do título de violadoras de Direitos Humanos, para se atribuir, em contrapartida, o devido protagonismo aos atingidos e atingidas pelos danos causados no processo de busca por reparação.

Somam-se a esse cenário pouco otimista, as declarações do atual ministro do Meio Ambiente, Ricardo Salles, a respeito da importância de se flexibilizar ainda mais os marcos regulatórios aplicados às empresas, como o processo de licenciamento ambiental. Em suma, o Brasil segue sendo um ambiente extremamente favorável às violações de Direitos Humanos por empresas, como a maioria dos países exportadores de commodities, especialmente no setor extrativista.

 Necessita-se, portanto, de uma mudança de paradigma que reconheça as empresas como violadoras de Direitos Humanos, o que significaria aplicar às mesmas as diretrizes nacionais e internacionais de Direitos Humanos e não as normativas voluntárias compatíveis com a Lex Mercatoria.  Tal mudança ajudaria a reposicionar as corporações e a retirar delas o controle sobre os instrumentos que deveriam servir para monitorar suas atividades. Seria possível, por exemplo, impedir que o cálculo do risco das operações empresariais continue baseado em laudos encomendados por esses próprios entes. Além disso, seria aberto o caminho para o estabelecimento de critérios mais claros sobre a forma como as empresas permanecem nos territórios afetados pelos desastres, dificultando que interfiram na formação da convicção dos atingidos e atingidas e, também, atenuando o potencial de influência que possam exercer sobre os processos de reparação, tanto judiciais como extrajudiciais. Ou seja, a admissão das corporações como violadoras de Direitos Humanos tem uma função que não se coaduna com um mero discurso punitivista, mas, acima de tudo, abre caminho para a constituição de um espaço que conceda o devido destaque aos reais protagonistas de um sistema clássico de proteção dos Direitos Humanos, as vítimas das violações, e não aos próprios autores dessas violações.

[1] Mestre em Relações Internacionais pela Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (PUC-Rio), doutora em Direito Internacional pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UER), professora associada da Faculdade de Direito da Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF) e coordenadora do Centro de Direitos Humanos e Empresas (Homa) (www.homacdhe.com)

[2] A adoção de documentos por consenso no Conselho representa uma práxis, e não houve um processo ampliado de consultas e negociação intergovernamental.

Referência imagética:

Washington Alves (Reuters). Disponível em:  https://extra.globo.com/noticias/economia/inss-cobra-da-samarco-65-milhoes-em-gastos-com-pensoes-por-morte-apos-tragedia-de-mariana-quer-que-vale-pague-por-brumadinho-23421349.html (Acesso em 5 de maio de 2019)