Raul Wesley Leal Bonfim[1]
Em 1988, o cientista político Sérgio Abranches, no artigo intitulado “Presidencialismo de Coalizão: O Dilema Institucional Brasileiro (1988)”, publicado na revista Dados, formulou pela primeira vez o termo “presidencialismo de coalizão” para caracterizar o desenho institucional do sistema político brasileiro. A principal peculiaridade desse modelo, que combinava sistema proporcional, multipartidarismo e presidencialismo, estaria na organização do Executivo com base em grandes coalizões. Naquela ocasião, o autor escrevia a partir da experiência democrática da Segunda República (1946-1964). O argumento desenvolvido tinha como pressuposto a ideia de que a adoção do multipartidarismo teria forte potencial de ampliação do escopo de conflito em torno das bases sociais de apoio político do governo, principalmente nos momentos em que as posições ideológicas e pragmáticas dos parceiros da coalizão encontram-se muito distantes da agenda política do governo. Abranches (1988) apontava que o principal dilema do presidencialismo brasileiro estaria na necessidade de institucionalização de mecanismos pragmáticos de negociação e resolução de conflitos entre o Executivo e o Legislativo.
Trinta anos se passaram desde a publicação deste artigo. Quatro presidentes foram eleitos por meio do voto direto. Destes, dois sofreram processo de impeachment. É nesse contexto que Sérgio Abranches retoma, em seu novo livro, Presidencialismo de coalizão: raízes e evolução do modelo político brasileiro, publicado pela Companhia das Letras em 2018, a discussão sobre a dinâmica de estabilidade e evolução do presidencialismo de coalizão brasileiro. O impedimento de presidentes eleitos, conforme apontado pelo autor, não é algo característico somente do período pós-redemocratização. A experiência republicana brasileira é marcada por presidentes que não concluem seus mandatos. A fórmula desse fenômeno parece sempre se repetir: perda de apoio popular e legislativo.
A partir da análise de padrões de regularidade e descontinuidade do sistema político brasileiro, Sérgio Abranches se dedica a compreender a dinâmica histórica-estrutural do presidencialismo brasileiro, com foco em três momentos distintos da nossa história republicana: (i) a lógica oligárquica da Primeira República; (ii) o presidencialismo de coalizão do regime de 1946, e, por fim (iii) os governos eleitos a partir de 1989, no período pós-redemocratização. O argumento central que percorre a obra é o de que a estabilidade do mandato presidencial é um resultado direto do apoio da coalizão majoritária, principalmente nos momentos de crise política, quando as chances de dispersão dos parceiros são significativas. O equilíbrio do governo torna-se, assim, reflexo da sua capacidade de construir acordos com os partidos no Legislativo. A ausência de acordos pragmáticos, no entanto, pode dificultar as negociações em torno da coalizão, deixando o governo sujeito a crises políticas disruptivas (ABRANCHES, 2018, p. 89).
Abranches aponta que durante a Primeira República (1889-1930) o equilíbrio dos mandatos presidenciais deveu-se ao domínio majoritário das oligarquias estaduais. A adoção do federalismo, em consonância com o bipartidarismo federal, forneceu condições para o surgimento de grupos que competiam pelo controle político de seus respectivos estados. As forças dominantes, na medida em que controlavam as máquinas partidárias estaduais, associavam-se em torno de uma coalizão nacional para eleger o chefe do Executivo e manter o controle sobre o Legislativo federal. Em contrapartida, cabia ao Presidente da República assegurar os interesses dos diferentes grupos locais, representados na figura do Partido Republicano. O autor destaca que as bases do presidencialismo brasileiro começaram a ser fincadas nesse período, no qual as condições de governabilidade dependiam do apoio de uma coalizão majoritária representada por chefes locais com interesses heterogêneos. O controle dos grupos dominantes sobre os partidos estaduais e, paralelamente, sua união em torno de uma coalizão foram fatores determinantes para a estabilidade dos governos nesse período.
O segundo momento analisado por Abranches refere-se ao sistema político que emergiu em 1946. Um dos traços marcantes desse período foi a adoção do multipartidarismo. Em contextos multipartidários, são baixas as chances do partido do chefe do Executivo obter, sozinho, a maioria necessária para governar. Para aprovar suas medidas de interesse, o presidente deve ser capaz de formar coalizões de governo com outros partidos, em especial, aqueles que representem o interesse mediano do Congresso Nacional. Abranches destaca, assim, que a estabilidade do governo durante a Segunda República foi alcançada, especialmente, nos momentos em que a agenda política do Executivo convergia com os valores e interesses do partido mediano do Congresso. Os dois presidentes que conseguiriam terminar seus mandatos nesse período – Eurico Gaspar Dutra e Juscelino Kubitschek – pertenciam ao partido com a maior bancada e pivô de todas as coalizões durante o período destacado, o Partido Social Democrático (PSD). Do lado oposto, os três presidentes que tiveram seus mandatos interrompidos – Getúlio Vargas, Jânio Quadros, e João Goulart –, além de não terem obtido sucesso durante o processo de formação da coalizão, não possuíam a confiança do partido-pivô, e faziam parte de partidos minoritários.
A maior parte das instituições que operavam durante a Segunda República foi incorporada no período pós-redemocratização. O presidencialismo, o multipartidarismo, o princípio proporcional e a lista aberta foram mantidos. Todavia, a Constituição Federal de 1988 concentrou poderes de agenda legislativa e orçamentária no Executivo e, conjuntamente, os regulamentos internos da Câmara e do Senado ampliaram os instrumentos legislativos à disposição dos líderes partidários, possibilitando maior controle sobre o processo legislativo. Essa dupla centralização garantiu a interdependência entre o Executivo e o Legislativo: se, por um lado, o presidente da República depende de uma coalizão de governo para aprovar suas principais políticas públicas, por outro, os parlamentares, representados por seus partidos, dependem dos recursos políticos e orçamentários controlado pelo Executivo para atender seu eleitorado local. De acordo com Abranches, essa relação de dependência tem fornecido incentivos expressivos para a formação de coalizões de governo durante a Terceira República.
O autor ressalta, no entanto, que esse modelo não tem instigado compromissos programáticos entre os parceiros da coalizão, principalmente entre as oligarquias congressuais. Ao contrário, os acordos ficam dependentes de incentivos e pagamentos colaterais (ABRANCHES, 2018, p. 87). O resultado é que, em momentos de impasse social e político, quando a popularidade do chefe do Executivo é baixa, e há dispersão dos parceiros da coalizão, especialmente o partido-pivô, a probabilidade de afastamento do presidente é alta. Assim aconteceu com Fernando Collor (PRN) e Dilma Rousseff (PT) durante a Terceira República. Abranches destaca ainda que até o momento o sistema político que emergiu pós-1988 tem tido mecanismo institucionais capazes de evitar crises políticas disruptivas. Entretanto, ainda que o impeachment seja um processo político, este, quando posto em prática, tem gerado ruptura política e descontinuidade institucional (ABRANCHES, 2018, p.350).
A concentração de poderes discricionários no Executivo concedeu ao presidente recursos para obter apoio de sua coalizão. Entretanto, conforme já apontado, o apoio a suas proposições tem sido condicionado à concessão de cargos e verbas às oligarquias congressuais, excluindo-se os acordos programáticos de longo prazo. Esse modelo de negociação, que perpassa todos os momentos históricos analisados por Abranches, tem condicionado a instabilidade dos governos, principalmente em momentos de crise, nos quais há fuga dos parceiros da coalizão. Em contrapartida, nos momentos de dominância programática, quando há “compatibilidade entre a agenda majoritária de demandas da sociedade e a agenda de políticas do governo, como vimos no caso dos planos de combate a inflação, o sistema é capaz de funcionar bem e gerar boas políticas” (ABRANCHES, 2018, p. 364). Com isso, o valor da obra reside em explorar, por meio de elementos históricos, sociológicos e da ciência política, a origem estrutural do presidencialismo de coalizão brasileiro, destacando os padrões de instabilidade e estabilidade do sistema político brasileiro durante a história republicana do país.
Referências bibliográficas
ABRANCHES, Sérgio. Presidencialismo de Coalizão: O Dilema Institucional Brasileiro. DADOS-Revista de Ciências Sociais. Rio de Janeiro, v. 31, n.1, p. 05-34, 1988.
ABRANCHES, Sérgio. Presidencialismo de coalizão: raízes e evolução do modelo político brasileiro. São Paulo: Companhia das Letras, 2018.
[1] Doutorando em Ciência Política (UNICAMP). Bolsista CNPq, processo n° 140566/2018-0. E-mail: raulbonfim16@gmail.com
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