Mariana Cabral Campos[1]
07 de maio de 2025
No dia 11 de março marcaram-se 5 anos desde a declaração da pandemia de covid-19 pela Organização Mundial da Saúde (OMS). Foram três anos de mobilização entre as diferentes ondas e variantes que constroem hoje um mundo pós-pandêmico. Apesar do caminhar do tempo, as lições da covid-19 continuam em disputa no debate público ao redor do mundo. Talvez o maior exemplo seja a retirada dos Estados Unidos da OMS realizada pelo Presidente Donald Trump, que após gerir uma campanha negacionista durante a pandemia retorna ao poder trazendo instabilidade à governança em saúde global (GSG).[2] Portanto, a temporalidade da covid-19 e a impressão que ela deixa nesse momento “pós” retratam a urgência que temas de saúde tomam na contemporaneidade. Em especial, a memória da pandemia e da sua gestão podem e devem conduzir os imaginários políticos dessa reconstrução (Ventura, 2023).
Ao público internacional, a gestão da emergência sanitária foi percebida majoritariamente através de iniciativas nacionais, com diferentes estratégias e abordagens, e com menor ou maior ímpeto colaborativo em nível regional e/ou global. Uma marca dessa dinâmica foi o nacionalismo vacinal que tomou as manchetes do mundo durante os primeiros anos da pandemia. A resposta global à pandemia foi menos divulgada, mas profundamente conectada ao desenrolar da emergência e ao cenário mais amplo da governança global contemporânea. A maior iniciativa de cooperação global para a covid-19 foi o Access to COVID-19 Tools Accelerator (ACT-A)[3], uma parceria global público-privada (PGPP) inaugurada em abril de 2020. A proposta, atuação e resultados desse mecanismos são o objeto da minha dissertação de mestrado, defendida em 2024 pelo Programa de Pós-Graduação San Tiago Dantas (UNESP/UNICAMP/PUC-SP) com financiamento da Fundação Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES)(Campos, 2024)[4]. Esse texto tem o objetivo principal de divulgar a proposta e os resultados dessa pesquisa, assim como apontar potenciais caminhos de pesquisa que conciliam as Relações Internacionais com o campo da Saúde Global. O caminho e as conclusões que derivam desse trabalho também informam a minha tese de doutorado, que está em construção e será discutida brevemente ao final do texto. A proposta é compartilhar a minha trajetória e somar ao incentivo crescente de pesquisas transdisciplinares nas Relações Internacionais.
A resposta global à covid-19 e a descoberta do ACT-A
O ACT-A atuou entre 2020 e 2023, apesar do plano inicial de duração limitada (ACT-A, 2020a). Seu trabalho era articular Estados, organizações intergovernamentais e de atuação privada, para garantir insumos e tecnologias em saúde necessários para o controle da pandemia. Em específico, organizava o financiamento, produção e distribuição de vacinas, medicamentos e testes diagnósticos, além do compartilhamento de informações para o aprimoramento de respostas locais (ACT-A, 2021b). Apesar de PPGPs não serem uma novidade no campo da saúde global, o ACT-A foi inédito na velocidade da resposta e no tamanho da sua coalizão, primordialmente composta por nove agentes co-convocadores organizados em quatro pilares de atuação: Diagnóstico (Dx), Tratamento (Tx), Vacinas (Vx ou COVAX) e Conector de Sistemas de Saúde (CSS)[5]. Além desses, a parceira contava com um Grupo de Diretores, um Conselho de Facilitação, uma Plataforma para Representantes da Sociedade Civil e da Comunidade e um Hub Executivo, coordenado pela OMS.[6]
Enquanto esteve em atividade, o ACT-A divulgou informações sobre a sua atuação através do site da OMS e de um site próprio, que hoje já se encontra desativado. A pesquisa coletou 102 documentos primários divulgados pelo ACT-A e seus agentes co-convocadores por um período de três anos. Essa base de dados original (BDo) foi utilizada para a análise bibliográfica, para a produção de elementos gráficos e análise de sentimentos através do dicionário de Natural Language Processing (NLP) VADER[7], e para a identificação e quantificação de tendências em palavras e termos a partir da sua indexação na ferramenta de
pesquisa Recoll. As condições de pesquisa e os scripts de códigos utilizados estão referenciados no repositório “ghg_act-a” no GitHub e publicado pelo Zenodo e os documentos da BDo estão referenciados no Dataverse com o mesmo título da dissertação para que os resultados obtidos possam ser replicados e sejam de acesso público.
Os resultados de pesquisa: achados e críticas
Através dos dados extraídos, a pesquisa propõe uma linha do tempo que descreve as variações estratégicas do ACT-A e o seu alinhamento com diferentes estruturas ideológicas da GSG. Ao todo são identificados três momentos, nomeados de acordo com a sua prioridade. O primeiro momento, nomeado de “risco compartilhado”, compreende o período de sua criação até setembro de 2021, descrito através da ideia “de risco como a prerrogativa para que o ACT-A fosse pleiteado, ou seja, uma solução global criada para responder à responsabilidade compartilhada sob a resposta à covid-19” (Campos, 2024, p. 59). O segundo momento, situado entre outubro de 2021 e setembro de 2022 e nomeado “pandemia de duas vias”, redimensiona os objetivos do programa para a crescente discrepância no acesso a insumos entre países de alta renda e países de média e baixa renda. A redução da sua área de atuação reconstrói sua justificativa, agora centrada na ideia de que “a pandemia não acabaria enquanto todos os países não encontrassem níveis razoáveis de resposta” (Campos, 2024, p. 66). Por fim, o terceiro momento, nomeado “transição pandêmica”, ocorre de outubro de 2022 até o fim da sua atuação e redireciona os esforços do programa para o seu encerramento, reconhecendo “a escassez de recursos e a urgência de outras demandas de saúde oriundas seja do esgotamento dos sistemas de saúde ou do surgimento de novas crises epidemiológicas” (Campos, 2024, p. 69).
A análise da documentação primária e do arcabouço teórico-normativo da GSG instrui conclusões de pesquisa sobre o ACT-A e o seu contexto maior. Em parte, o trabalho reverbera o reconhecimento da parceria como “uma iniciativa inovadora que teve papel fundamental no avanço do acesso às ferramentas para a covid-19” (ACT-A, 2022, p. vi, tradução própria). Ainda assim, são elucidadas perspectivas críticas que nos ajudam a entender o ACT-A como retrato da covid-19 dentro do sistema que a construiu. A estratégia de gestão de recursos implementada é um bom ponto de partida para essa análise. Ao todo, o programa desfrutou de um financiamento cerca de 30% menor do que o previsto (US$ 24,151 bilhões de US$ 31,3~38 bilhões (Campos, 2024)). O “orçamento pleiteado pelos pilares nunca foi plenamente alcançado” (Campos, 2024, p. 92) e esses recursos foram distribuídos de foram amplamente desigual entre pilares, agentes co-convocadores e momentos de atuação (ver Tabela 2 e os Gráficos 8 e 9 da dissertação). Nesse sentido,
O caso da OMS é especialmente interessante pois, sendo a única agente co-convocadora mencionada como líder ou participante em todos os pilares, essa liderança não foi traduzida em termos orçamentários. Também não o foi na governança, uma vez que a ausência de uma liderança executiva unificada foi um fator prejudicial à execução do programa para ambas as avaliações produzidas. (Campos, 2024, p. 93)
Ademais, a proposta de financiamento do programa através do modelo de autofinanciamento e dos Advance Market Commitments (AMCs),[8] amplamente utilizado na governança internacional, se mostrou pouco efetiva para garantir a adesão à parceria. O financiamento equitativo foi suplantado pelo nacionalismo vacinal (Stein, 2021; Usher, 2021) dos países de alta renda “que, mesmo com as fair shares, preferiram estratégias nacionais ou regionais” e acumularam vacinas além das suas necessidades nacionais (Campos, 2024, p. 93). Para Stein (2021), apesar do maior financiamento e reconhecimento, a COVAX se tornou um “clube de compradores” para os países ricos. E, nos países de baixa e média renda, “o mecanismo só pôde oferecer uma solução ainda mais subfinanciada” (Campos, 2024, p. 93).
Outros fatores essenciais se tornaram evidentes no processo de avaliação do ACT-A e se confirmaram na investigação da dissertação. A parceria encontrou dificuldades com a prestação de contas e a difusão de informações devido à sua estrutura descentralizada e em constante reorganização . O Hub Executivo e a OMS dependiam dos agentes co-convocadores para divulgar o caminhar o projeto, e “a ausência de um mecanismo de governança estruturado justificada pela necessidade de uma rápida resposta emergencial não foi compensada pelas reuniões do [Conselho de Facilitação ou do Grupo de Diretores], como pretendido” (Campos, 2024, p. 94). Essa característica dificultou a rastreabilidade e marcou o programa com uma crítica ampla da GSG, o esvaziamento de processos democráticos em favor de agentes privados (Ventura; Giulio; Rached, 2020). Na prática, essas lacunas significaram um hiato significativo na capacidade de resposta entre países de alta e baixa e média renda, ou seja, o ACT-A esteve “à mercê dos interesses dos seus maiores financiadores, mesmo que isso [significasse] desconsiderar as necessidades daqueles que são majoritariamente afetados” (Campos, 2024, p. 96).
Finalmente, o ACT-A se valeu em grande parte do argumento que “investir em uma solução global para acabar com a pandemia é um investimento sólido na segurança da saúde global” (ACT-A, 2021, p. 37, tradução própria). Essa associação entre o financiamento em saúde e a segurança foi amplamente difundida nos anos 1980 e 1990 e se consolidou com implicações poderosas na associação entre mercado, saúde, segurança e desenvolvimento (Nunes, 2020). Em especial, Stein (2021) aponta que essa abordagem criou um vínculo entre a saúde pública, o mundo corporativo e a financeirização das soluções em saúde global. Dos documentos analisados, “o Recoll acusa que pelo menos metade (54) discutem o risco que a covid-19 apresentava associado à oportunidade de investimento do ACT-A” em um discurso que corrobora “o alinhamento histórico da GSG às “forças do mercado” (Campos, 2024, p. 97).
As memórias da covid-19 para um mundo pós-pandêmico
A história da resposta à covid-19 ao redor do mundo não está restrita ao ACT-A, porém o mecanismo representa a estratégia de resposta à emergências sanitárias que costuma ganhar tração no cenário internacional. Por esse motivo, ele é útil para considerar a governança global de forma crítica e garantir que ela esteja atenta às lacunas dos modelos que temos imaginado atualmente. Porém, existe uma parte significativa da pandemia que não está considerada no ACT-A e no seu escopo. Em geral, a estratégia securitária e biomédica da restrição de circulação e investimento em insumos que o programa reverbera é amplamente disputada por perspectivas críticas da saúde global. Em especial no caso da covid-19, a capacidade de produzir e acessar recursos biomédicos a nível internacional é uma parcela do que foi sobreviver à pandemia, em especial para populações e territórios vulnerabilizados. Inclui-se nesse cenário a insegurança alimentar, precarização do trabalho, desinformação, a atuação do poder público e os diversos determinantes sociais e condições estruturais de descriminação que se agravaram durante a crise da covid-19.
Agora, na tese de doutorado, minha proposta é examinar esses fatores sistêmicos que condicionaram a morte, o luto e a memória da covid-19. A pesquisa reconhece que, ao contrário da expectativa amplamente disseminada de que a morte em emergências sanitárias é um processo equalizador, “a dor e o sofrimento não foram distribuídos igualmente” (Bowleg, 2020, p.1, tradução própria). De fato, durante a pandemia foram produzidos novos deathscapes[9], ou seja, paisagens nas quais a morte foi distribuída de acordo com determinantes relativos à morfologia social de cada território, suas inequidades e precariedades (Antunes, 2020; Maddrell, 2020). Nesses novos cenários estão as covas coletivas do Cemitério Nossa Senhora Aparecida, em Manaus, e do Cemitério da Ilha Hart, em Nova Iorque. Nesses casos, o luto e a memória se envolvem com a demanda por direitos de vivos e mortos na GSG e na gestão de emergências sanitárias. No âmbito da pesquisa, as covas coletivas são insumos para identificar processos de produção das más mortes e do luto subalterno (Doka, 2022; Gatti, Martínez, 2020; Han et al., 2021; Koschut, 2019;Marconi et al., 2022), localizados em corpos e territórios. Esta é uma tese em desenvolvimento, orientada pela Prof.ª Deisy de Freitas Lima Ventura no Instituto de Relações Internacionais da Universidade de São Paulo (IRI/USP) e financiado pela Fundação de Apoio à Pesquisa do Estado de São Paulo (FAPESP).[10]
A covid-19 escancarou uma conclusão iminente: são necessárias análises transdisciplinares e compreensivas para gerir crises sanitárias. E ainda, em especial na área das Relações Internacionais, não existem limites para as interseções e temas possíveis ao internacional. Com ambos projetos, a Saúde Global e as Relações Internacionais informam a construção de uma análise crítica do mundo contemporâneo e o valor dessa associação ultrapassa o objetivo imediato das pesquisas aqui apresentadas. A minha expectativa é que essa tendência disciplinas se consolide e inspire novos e aprofundados trabalhos, desafiando os limites tradicionais dessas agendas de pesquisa.
* Este texto não reflete necessariamente as opiniões do Boletim Lua Nova ou do CEDEC. Gosta do nosso trabalho? Apoie o Boletim Lua Nova!
Bibliografia:
ACT-A, Access to COVID-19 Tools-Accelerator. ACT-Accelerator: Status Report & Plan, September 2020 – December 2021. [S. l.: s. n.], 2020a. Disponível em: https://www.who.int/publications/m/item/act-accelerator-status-report-and-plan. Acesso em: 3 out. 2022.
ACT-A, Access to COVID-19 Tools-Accelerator. Letter to the G20. [S. l.: s. n.], 2020b. Disponível em: https://www.who.int/publications/m/item/letter-to-the-g20. Acesso em: 7 ago. 2023.
ACT-A, Access to COVID-19 Tools-Accelerator. ACT now, ACT together 2020-2021 Impact Report. [S. l.: s. n.], 2021a. Disponível em:
https://www.who.int/publications/m/item/act-now-act-together-2020-2021-impact-report. Acesso em: 7 ago. 2023.
ACT-A, Access to COVID-19 Tools-Accelerator. ACT-Accelerator Quarterly Update Q2: 1 Aprl – 30 June 2022. [S. l.: s. n.], 2022. Disponível em:
https://www.who.int/publications/m/item/act-accelerator–quarterly-update-q2–1-april—30- june-2022. Acesso em: 3 out. 2022
ANTUNES, Gonçalo. Epidemias e a geografia da morte:. Finisterra, [s. l.], p. v. 55 n.o 115 (AOP) (2020): Número especial: COVID19, 2020. Disponível em:
https://revistas.rcaap.pt/finisterra/article/view/20372. Acesso em: 21 jan. 2023.
BOWLEG, Lisa. We’re Not All in This Together: On COVID-19, Intersectionality, and Structural Inequality. American Journal of Public Health, [s. l.], v. 110, n. 7, p. 917–917, 2020. Disponível em: https://ajph.aphapublications.org/doi/full/10.2105/AJPH.2020.305766. Acesso em: 24 jan. 2023.
CAMPOS, Mariana Cabral. A governança da saúde global e os desafios da promoção da segurança em saúde: uma investigação sobre o Access to COVID-19 Tools Accelerator como resposta à pandemia da covid-19. Orientador: Alex Wilhans Antonio Palludeto. 2024. 118 f. Dissertação (Mestrado em Relações Internacionais) – UNESP/UNICAMP/PUC-SP, Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais San Tiago Dantas, São Paulo, 2024.
DOKA, Kenneth J. Grief in the COVID-19 pandemic. In: PENTARIS, Panagiotis (org.). Death, Grief and Loss in the Context of COVID-19. 1. ed. London: Routledge, 2022. p. 29–39. Disponível em: https://www.taylorfrancis.com/books/9781003125990. Acesso em: 14 nov. 2022.
GATTI, Gabriel; MARTÍNEZ, María. Dead in life. Lives pierced by death. Death Studies, [s. l.], v. 44, n. 11, p. 677–680, 2020. Disponível em:
https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/07481187.2020.1771850. Acesso em: 14 nov. 2022.
HAN, Yuna; MILLAR, Katharine M.; BAYLY, Martin J. COVID-19 as a Mass Death Event. Ethics & International Affairs, [s. l.], v. 35, n. 1, p. 5–17, 2021. Disponível em: https://www.cambridge.org/core/product/identifier/S0892679421000022/type/journal_article. Acesso em: 21 jan. 2023.
KOSCHUT, Simon. Can the bereaved speak? Emotional governance and the contested meanings of grief after the Berlin terror attack. Journal of International Political Theory, [s. l.], v. 15, n. 2, p. 148–166, 2019. Disponível em:
http://journals.sagepub.com/doi/10.1177/1755088218824349. Acesso em: 18 jan. 2023.
MADDRELL, Avril. Bereavement, grief, and consolation: Emotional-affective geographies of loss during COVID-19. Dialogues in Human Geography, [s. l.], v. 10, n. 2, p. 107–111, 2020. Disponível em: http://journals.sagepub.com/doi/10.1177/2043820620934947. Acesso em: 21 jan. 2023.
MARCONI, Cláudia A.; SANTOS, Isabela Agostinelli dos; MIRANDA, Rafael de Souza Nascimento. The Normative Emergence of Death in the Organization of American States’ Responses to COVID-19: towards a Regional Governance of Death. Contexto
Internacional, [s. l.], v. 44, n. 2, p. e20210045, 2022. Disponível em:
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NUNES, João. Critical Security Studies and Global Health. In: MCINNES, Colin; LEE, Kelley; YOUDE, Jeremy (org.). The Oxford Handbook of Global Health Politics. Oxford: Oxford University Press, 2020b. p. 160–177. Disponível em:
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STEIN, Felix. Risky business: COVAX and the financialization of global vaccine equity. Globalization and Health, [s. l.], v. 17, n. 1, p. 112, 2021. Disponível em: https://globalizationandhealth.biomedcentral.com/articles/10.1186/s12992-021-00763-8. Acesso em: 7 jan. 2023.
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VENTURA, Deisy de Freitas Lima; GIULIO, Gabriela Marques di; RACHED, Danielle Hanna. Lessons from the Covid-19 pandemic: sustainability is an indispensable condition of Global Health Security. Ambiente & Sociedade, [s. l.], v. 23, p. e0108, 2020. Disponível em: http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1414-
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VENTURA, Deisy et al. Covid-19 como tema de memória, verdade e justiça: entrevista com Deisy Ventura. História, Ciências, Saúde-Manguinhos, [s. l.], v. 30, n. suppl 1, p. e2023053, 2023. Disponível em: http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0104-59702023000200600&tlng=pt . Acesso em: 16 jan. 2024.
[1] Doutoranda no Instituto de Relações Internacionais da Universidade de São Paulo (IRI/USP), com pesquisa financiada pela Fundação de Apoio à Pesquisa do Estado de São Paulo (FAPESP). Mestre pelo Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais San Tiago Dantas (PPGRI STD), com financiamento da Fundação Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES). E-mail: mariana.cabralc@usp.br.
[2] A Professora Deisy de Freitas Lima Ventura discute esse assunto na sua coluna do Jornal da USP e em entrevista à Stephanie Nolen do The New York Times, disponíveis respectivamente em https://jornal.usp.br/articulistas/deisy-ventura/o-sentido-e-o-impacto-da-retirada-dos-estados-unidos-da-oms/ e https://www.nytimes.com/2025/02/22/health/usaid-who-trump-china.html.
[3] Em linhas gerais, o ACT-A foi uma parceria global entre stakeholders privados e públicos da saúde global de escopo limitado, voltado a financiar, produzir e distribuir insumos para a resposta à pandemia da covid-19. Alguns detalhes seram discutidos abaixo, mas informações mais aprofundadas podem ser encontradas em Campos (2024).
[4] Código de Financiamento 001, processo nº 88887.673713/2022-00.
[5] O termo co-convocadores é parte do léxico da parceria e é utilizado para descrever os stakeholders que capitaneiam o ACT-A, transmitindo a premissa da horizontalidade na sua governança.
[6] A organização do ACT-A está descrita em maiores detalhes na seção 2.3 do Capítulo 2 da dissertação.
[7] O VADER é uma ferramenta de análise de sentimentos baseada em léxico e regras, especificamente adaptada aos sentimentos expressos nas mídias sociais. Mais informações estão disponíveis em https://github.com/cjhutto/vaderSentiment. Acesso em: 29 jan. 2024.
[8] AMCs são um mecanismo de financiamento comumente utilizado em iniciativas de governança global e prevê o investimento antecipado de países para a adesão a um determinado produto de interesse nacional e internacional. Esse modelo e sua aplicação no ACT-A são descritos em maiores detalhes nas seções 2.3 e 2.4 do Capítulo 2 da dissertação.
[9] O conceito de deathscapes é utilizado para nomear “the places associated with death and for the dead, and how these are imbued with meanings and associations: the site of a funeral, and the places of final disposition and of remembrance, and representations of all these” (Maddrell; Sidaway, 2010, p.4)
[10] Processo número 2024/01408-8.
Fonte imagética: ACQUAH, Nana Kofi. COVAX rollout: COVID-19 vaccinations begin in Ghana – nurse prepares vaccine. [Fotografia]. 2 mar. 2021. Disponível em: <https://commons.wikimedia.org/wiki/File:WHO_20210302_GHANA_COVAX_STORIES_014_89323.jpg.> Acesso em: 30 abr. 2025.
