Priscila Tavares dos Santos[1]
Este texto provém de um projeto desenvolvido entre março de 2019 a fevereiro de 2020, mediante concessão de bolsa PDJ/CNPq e corresponde a uma versão do artigo “A CPI da Funai e do Incra e os ataques aos direitos constitucionais de povos tradicionais” publicado na Revista Antropolítica[2]. As análises e discussões abordadas durante a pesquisa se coadunam aos investimentos realizados pela Professora Dra. Eliane Cantarino O’Dwyer, a quem agradeço pelas valiosíssimas contribuições durante o período de pós-doutoramento, em especial pelas discussões tecidas no âmbito do projeto “Práticas de estado, processos de reconhecimento territorial e desregulação ambiental em contextos latino-americanos” que conta com apoio do Instituto de Estudos Comparados em Administração de Conflitos na Universidade Federal Fluminense vinculado ao Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia (InEAC-UFF/INCT), em andamento desde 2018.
A Comissão Parlamentar de Inquérito da Fundação Nacional do Índio e do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (CPI da Funai e do Incra) criada, em sua primeira versão, em novembro de 2015, correspondeu, na condição de uma ferramenta jurídica prevista na Constituição Federal de 1988 (CF/88), em seu artigo 58, parágrafo 3º, a um conjunto de ataques aos direitos territoriais e culturais de povos indígenas, quilombolas e populações tradicionais no país.[3] A organização das CPIs tem polemizado sobre garantias constitucionais inscritas na CF/88, como recentemente apontado por Gilmar Mendes e Gonet Branco (2021) na publicação do Curso de Direito Constitucional, onde chamam atenção para a relevância do princípio da separação dos poderes e a garantia dos chamados direitos fundamentais. No âmbito dessas “patologias” do instrumento constitucional (metáfora utilizada pelos referidos juristas), destinado a coleta de material que possa servir de fundamento aos afazeres legislativos, Alexandre de Moraes (2021) reconhece igualmente sua apropriação segundo paixões e interesses politicamente arquitetados, cujos excessos e ilegalidades devem ser controlados pelo poder judiciário.
Como está previsto na CF/88, o poder de investigação atribuído à CPI, próprio da autoridade judicial, cria um espaço de imprecisão e favorece a sua abertura por justificativas outras que não a necessidade pública e, por outro lado, cria a figura de um juiz-investigador não existente na estrutura jurídica brasileira. Igualmente, coloca em evidência dois aspectos que, tal como considerou Moraes (2021), podem ser resumidos em dois pontos: a amplitude do campo de atuação da CPI e os limites de seu poder investigatório; aspectos esses que, no caso da CPI da Funai e do Incra, convergiram em uma série orquestrada de ataques a antropólogos, funcionários dessas instituições e a lideranças quilombolas e indígenas.
Com o argumento de que tratava-se de uma Comissão para efetiva garantia dos direitos da dignidade das minorias (indígenas, remanescentes de quilombos e assentados rurais), mediante a “apuração de ilegalidades praticadas no âmbito da administração pública” (Relatório Final da CPI, 2016, p. 8), a CPI da Funai e do Incra foi reconstituída[4] em 13 de outubro de 2016, durante a presidência da Câmara pelo Deputado Rodrigo Maia, oriunda do Requerimento de Instituição de CPI (RCP) n° 26/2016, de 24 de agosto de 2016, cuja autoria contava com os deputados Nilson Leitão (PSDB/MT), Alceu Moreira (PMDB/RS), Valdir Colatto (PMDB/SC), Tereza Cristina (PSB/MS), Osmar Serraglio (PMDB/PR), dentre outros. [5]
Essa nova solicitação de reinstalação da CPI da Funai e do Incra propunha a redefinição dos fatos anteriormente investigados, em especial, àqueles relacionados às minorias como forma de ocultação do que consideravam ou classificavam como interesses escusos e produção da segregação. Um dos fatos cruciais dessa Comissão, diz respeito ao questionamento de preceitos constitucionais mediante a arguição sobre a necessidade de modernização e revisão do arcabouço teórico-jurídico, relacionado ao reconhecimento de grupos étnico-raciais e minorias e de processos de titulação e demarcação das terras tradicionalmente ocupadas no país. Colocava-se ainda em questão os procedimentos técnicos-administrativos adotados pelas instituições, como é o caso dos Relatórios Técnicos de Identificação e Delimitação expedidos pelo Incra e das Portarias Declaratória de Posse Tradicional Indígena, pela Funai.
A CPI da Funai e do Incra assume o papel de uma instância de poder investigativo ao atribuir legitimidade aos procedimentos legislativos realizados pela Câmara dos Deputados, em relação aos poderes de fiscalização sobre as demais instâncias governamentais. A natureza polêmica do tema parece, como apontaram Gilmar Mendes e Gonet Branco (2021), estar consagrada como parte desse mecanismo de ação do legislativo, que esbarra no ponto nevrálgico das discussões sobre a extensão dos poderes de investigação da Câmara e que no Brasil incide sobre a acumulação fundiária.
Os membros da referida Comissão se situam como elementos desse dispositivo de natureza essencialmente estratégica que trata do reconhecimento de grupos étnico-raciais no campo do direito individual, negando a natureza dialógica desse conceito para atendimento de interesses privados. Cardoso de Oliveira (2006), ao abordar a questão da identidade étnica e a moral do reconhecimento, pontua como questão central a identidade e o seu reconhecimento, demonstrando como o conceito de etnicidade tem fomentado lutas por direitos no país, principalmente a partir da década de 1960. Segundo o autor, a compreensão dessas categorias étnicas guarda íntima relação com o contexto sobre o qual os indígenas, quilombolas e populações tradicionais se constituem e se movimentam, num jogo relacional cuja ênfase no território explica sua importância na configuração da etnicidade. Nesse sentido, o não reconhecimento desses grupos como portadores de direito remete a situações de ofensa moral, cujo desprezo e desrespeito impedem esses sujeitos coletivos do acesso ao direito coletivo de possuí rem uma identidade. (CARDOSO DE OLIVEIRA, 2006)
A negação desses direitos coletivos e o privilegiamento de direitos individuais mediante manipulação das engrenagens de poder podem ser demonstrados a partir do acompanhamento da trajetória de atuação política dos deputados membros dessa CPI. Como pude observar pela análise do material documental e arquivístico, a sua composição agrega deputados, em sua maioria, afiliados a chamada bancada ruralista com histórico de atuação nas Comissões de Agricultura, Pecuária, Abastecimento e Desenvolvimento Rural; de Desenvolvimento Econômico, Indústria, Comércio e Serviços; de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável; de Integração Nacional, Desenvolvimento Regional e da Amazônia; e de Minas e Energia. Além disso, participaram da votação de Propostas de Emendas Constitucionais e Projetos de Leis (como, por exemplo, a PEC 215/00 sobre a demarcação de terras indígenas; a PEC 1610/96 sobre a exploração de recursos de terras indígenas; a PL 0037/11 sobre mineração) que convergem esforços que ultrapassam a periodicidade desta CPI, mas que a complementa no alcance de interesses estreitamente relacionados à expansão de empreendimentos capitalistas, em especial do agronegócio e da exploração minerária.
O presidente da referida CPI, o deputado Alceu Moreira (PMDB/RS), foi membro permanente da Comissão de Agricultura, Pecuária, Abastecimento e Desenvolvimento Rural, além de ter integrado a Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável. A atuação do deputado nessas Comissões é anterior à própria CPI da Funai e do Incra, tendo sido iniciada em 2012 e perdurado até 2019. O relator, o deputado Nilson Leitão (PSDB/MT), também tem sua trajetória marcada pela atuação prolongada nas Comissões de Agricultura, Pecuária, Abastecimento e Desenvolvimento Rural; de Integração Nacional, Desenvolvimento Regional e da Amazônia; e da Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, todas com pelo menos dois mandatos, defendendo interesses contrários ao reconhecimento e demarcação de terras tradicionalmente ocupadas, que apontam na contramão de estudos fundamentados em pesquisas etnográficas.
A inserção dos demais membros da CPI da Funai e do Incra nestas Comissões, e no encaminhamento de projetos de lei que visam a flexibilização e a desregulação das legislações relacionadas à proteção de recursos naturais e de territórios indígenas e quilombolas é bastante expressiva. Essa convergência de investimentos produz um espaço de “controle politicamente organizado” no âmbito do Estado (ADAMS, 1988, p. 83) e se coaduna ao que Deborah Bronz (2020) alertou sobre a produção de espaços de menor controle legal pela intensificação de processos políticos arbitrários.
Cabe destacar que o processo investigatório conduzido pela CPI, tem como fato originário um conjunto de denúncias realizadas por particulares não identificados sob o argumento de preservar a “incolumidade física e moral”. Essas denúncias, segundo apontado no Relatório Final da CPI, correspondiam a supostas situações de conflito territorial entre proprietários de terra e agricultores versus populações indígenas, quilombolas e populações tradicionais. Diante desses fatos, ao destacar a validade e importância da CPI como instrumento “preparatório à produção de normas ou à tomada de medidas que permitam alterar um determinado estado de coisas”, seus membros convergiram suas ações no sentido de desregulação das legislações relacionadas à gestão e à proteção ambiental e aos direitos territoriais (Plano de Trabalho, 2015, p. 2).
Como destacou O’Dwyer (2018) ao analisar o papel dos antropólogos, as terras tradicionalmente ocupadas e as estratégias de redefinição do Estado no Brasil, os estudos etnográficos (como os laudos e os relatórios antropológicos) têm sido utilizados como peças técnicas decisivas nos processos de reconhecimento de territórios tradicionais. E, no contexto da CPI da Funai e do Incra, foram acusados de parcialidade, como fruto de um “conluio entre aqueles que reivindicavam a demarcação do quilombo” e os pesquisadores (Relatório da CPI, 2016, p. 1680). Essas acusações evidenciam o ataque infundado ao conhecimento científico e a defesa – acima de tudo e de todos – dos interesses privados em detrimento do interesse público e da garantia de direitos coletivos.
As frentes de batalha
A CPI da Funai e do Incra instaura no país diferentes frentes de batalha sob o argumento de investigação da atuação de antropólogos da Funai e do Incra, sobretudo quanto à utilização de critérios de demarcação de terras indígenas e de terras remanescentes de quilombos. As diligências definidas no Plano de Trabalho dessa CPI permitem notadamente identificar interesses de seus membros na desconstrução de normas constituídas sobre questões de gestão e uso do território no país. Segundo apontado no Plano de Trabalho da CPI, as investigações incidiram sobre “critérios para demarcação de terras indígenas”, “das terras remanescentes de quilombos”, dos “conflitos sociais e fundiários no processo de demarcação de terras indígenas e áreas remanescentes de quilombos” (Plano de Trabalho, 2015, p. 1). Também foram deflagrados processos de investigação sobre as redes de relações firmadas entre os servidores da Funai e do Incra com outros órgãos públicos e organizações não-governamentais. Cabe destacar que, além de apurar a atuação de agentes públicos, a CPI propôs a avaliação da atuação de agentes afiliados a outros órgãos governamentais, como o Ministério Público Federal, a Advocacia Geral da União e do Gabinete de Segurança Institucional, bem como das redes de interações entre esses e organizações não-governamentais no país e no exterior.
Pude observar que o relatório da CPI da Funai/Incra traz situações sociais dispersas por todo território brasileiro, em todas as regiões do Brasil, sugerindo situações de “irregularidades e fraudes nas componentes antropológicas” de processos de duplicação de estradas federais e de definição de terras indígenas e de quilombos, sobre casos de violência contra pequenos agricultores, sobre invasão de terras (“rurais” e de “universidade”) “feitas pelos índios”, além de acusações sobre irregularidades baseadas em relatos de indivíduos e interesses de grupos econômicos diretamente interessados em terras tradicionalmente ocupadas situadas em diversos estados: Maranhão, Bahia, Rio Grande do Sul, Santa Catarina e Mato Grosso (Relatório da CPI, 2016, p. 23).
A concentração de regiões-foco da investigação da CPI converge para territórios em constante disputa, como é o caso da maioria dos Estados da região Norte do país (Acre, Amapá, Amazonas, Pará, Rondônia e Tocantins), onde há igualmente concentração de empreendimentos capitalistas, em especial de estabelecimentos agropecuários e empreendimentos de mineração. Segundo dados da Funai (2021), 54% das terras indígenas regularizadas concentram-se na região Norte do país, seguido por 19% na região Centro – Oeste, 11% no Nordeste, 10% no Sul e apenas 6% na região Sudeste. Em 2014, dados do Instituto Socioambiental identificavam que havia uma concentração de territórios indígenas na Amazônia Legal, cerca de 23% do território amazônico e o restante espalhando-se pelas regiões Nordeste e estados do Mato Grosso do Sul e Goiás. Sobre os territórios quilombolas, 136 territórios encontram-se titulados, segundo dados do Observatório Terras Quilombolas (2021), 31% deles titulados entre 2007 a 2011. Desde 2015 até os dias atuais, apenas 14 novos territórios quilombolas foram titulados pelo Estado brasileiro, nenhum deles titulados no período de 2019 a 2021.
Destaco que as ações orquestradas no âmbito da CPI atacaram direitos constitucionais, especialmente aqueles relacionados ao reconhecimento de direitos diferenciados de cidadania, conforme expresso no art. 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) e promoveram, como vem refletindo O’Dwyer (2018), acusações infundadas de parcialidade e ativismo político aos pesquisadores na elaboração de laudos e relatórios antropológicos. Essas ações têm como objetivo a ampliação do acesso a territórios protegidos, alargando fronteiras mediante a expansão do agronegócio, de empreendimentos de mineração, construção de barragens e de pastagens.
Os desdobramentos da CPI
No Relatório Final elaborado pela Comissão, é evidente a missão de defender terras de grandes proprietários rurais sob a pretensa justificativa de dirimir situações de conflito de terra no Brasil. Assim, considerando esse cenário político-econômico, revelam-se os mecanismos operacionalizados pelos membros da CPI como instrumento de engrenagem do poder facilmente manipulado no alcance de interesses próprios. Esses mecanismos se coadunam com o objetivo de flexibilização de normas jurídicas para desenvolvimento de projetos de exploração da terra e seus recursos. Isso ocorre principalmente para viabilizar empresas de beneficiamento de matéria-prima e expansão de projetos desenvolvimentistas e demais modalidades de empreendimentos capitalistas que têm atuado, juntamente com os estados-nação modernizantes, como os dois mais importantes poderes que dominam o espaço hoje (ASAD, 1993; O’DWYER, 2014).
As ações da CPI da Funai e do Incra demonstram nítido interesse em atender às demandas e propósitos próprios desse espaço semântico e social que evocam para si “o poder de influência da narrativa” (BENSA, 1998, p. 51), poder este que assegura a continuidade da realidade social, à moda da casa, inclusive legislativa. Portanto, os efeitos desses atos narrativos e a coerção mediante as ameaças de indiciamentos de antropólogos e de lideranças políticas podem ser vislumbrados em diferentes maneiras, todas convergindo para validar os estatutos sociais dos locutores, para produzir convencimento mediante alteração do curso de acontecimentos históricos, ou mesmo pela modificação de pontos de vista dos inquiridos, de suas atitudes e valores, por desvirtuamento dos acontecimentos. Cabe-nos colocar a questão de que soberania tratam os membros dessa CPI: aquela da expansão dos agronegócios, da exploração madeireira e da mineração ou da garantia de interesses coletivos, da titulação e da demarcação de espaços territorialmente protegidos?
* Este texto não reflete, necessariamente, a opinião do Boletim Lua Nova ou do Cedec.
Referências bibliográficas
ABRAMS, P. Sobre la dificultad de estudiar el estado. Journal of Historical Sociology, vol. 1, n. 1, p. 58-89, 1988.
ASAD, T. Genealogies of Religion. Discipline and Reasons of Power in Christianity and Islam. USA: Johns Hopkins University Press, 1993.
BENSA, A. Da micro-história a uma antropologia crítica. In: REVEL, Jacques (Org.). Jogos de Escalas: a experiência da microanálise. Rio de Janeiro: FGV, 1998: 39-76.
BRONZ, D.; ZHOURI, A.; CASTRO, E. Passando a boiada: violação de direitos, desregulação e desmanche ambiental no Brasil. Antropolítica, v. 49, p. 8-41, 2020.
CARDOSO DE OLIVEIRA, Roberto. Identidade étnica e a moral do reconhecimento. In: Caminhos da identidade: ensaios sobre etnicidade e multiculturalismo. São Paulo: Ed. Unesp: 2006: 19-57.
MENDES, G.F. e GONET BRANCO, P.G. Curso de Direito Constitucional. 15 ed. Rio de Janeiro: Saraiva Jur, 2021.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 37 ed. Rio de Janeiro: Atlas, 2021.
MPF. CPI contra a Funai, Incra, índios e sem-terra. [On line]. Disponível em: http://www.mpf.mp.br/atuacao-tematica/ccr6/documentos-e-publicacoes/publicacoes/nota-tecnica/2017/6ccr_notacpi_funai.pdf. Acessado em 23 de maio de 2017.
O’DWYER, E.C. Conflitos ambientais: saber acadêmico e outros modos de conhecimento nas controvérsias públicas sobre grandes projetos de desenvolvimento. Antropolítica, n. 36, p. 11-25, 2014.
O’DWYER, E.C. Os antropólogos, as terras tradicionalmente ocupadas e as estratégias de redefinição do Estado no Brasil. Revista de Antropologia (USP), v. 61, n. 1, p. 33-46, 2018.
[1] Doutora e Mestre em Antropologia (PPGA/UFF). Pesquisadora associada ao Instituto de Estudos Comparados em Administração de Conflitos (InEAC/INCT/UFF). Pesquisadora do Grupo de Pesquisas Amazônicos e Ambientais (DGP/CNPq). Professora Permanente do Mestrado Profissional em Direito e Desenvolvimento Sustentável da UNIFACVEST.
[2] SANTOS, Priscila Tavares dos. A CPI da Funai e do Incra e os ataques aos direitos constitucionais de povos tradicionais. Antropolítica, Niterói, v. 54, n. 1, p. 326-349, 2022. [on line] Disponível em: https://periodicos.uff.br/antropolitica/article/view/47928/31747.
[3] De acordo com o referido artigo, o prazo de duração da CPI é de 120 dias, podendo ser prorrogável por até 60 dias, não ultrapassando 180 dias.
[4] Em sua primeira constituição, em 04/11/2015, se estendeu até 16/04/2016, a CPI da Funai e do Incra foi instalada na Câmara dos Deputados sob a presidência do Deputado Eduardo Cunha, em 11/11/2015, tendo como presidente o Deputado Alceu Moreira (PMDB/RS); Luis Carlos Heinze (PP/RS), Mandeta (DEM/MS) e Nelson Marquezelli (PTB/SP) (como 1°, 2° e 3° vice-presidentes); o Deputado Nilson Leitão (PSDB/MT) como relator e Valdir Colatto (PMDB/SC) e Tereza Cristina (PSB/MS), como 1° e 2° Sub-relatores.
[5] A mesa da Câmara fixa a seguinte composição: Deputados Alceu Moreira (PMDB/RS), Carlos Henrique Gaguim (PTN/TO), César Halum (PRB/TO), Dilceu Sperafico (PP/PR), Eduardo Bolsonaro (PSC/SP), Jair Bolsonaro (PSC/RJ), Luiz Carlos Heinze (PP/RS), Mandetta (DEM/MS), Nelson Marquezelli (PTB/SP), Osmar Serraglio (PMDB/PR), Sergio Souza (PMDB/PR), Valdir Colatto (PMDB/SC), Zé Silva (SD/MG), Irajá Abreu (PSD/TO), Marcos Montes (PSD/MG), Moisés Diniz (PCdoB/AC), Adilton Sachetti (PSB/MT), Arnaldo Jordy (PPS/PA), Domingos Sávio (PSDB/MG), Janete Capiberibe (PSB/AP), Nilson Leitão (PSDB/MT), Tereza Cristina (PSB/MS) e Assis do Couto (PDT/PR), totalizando 23 membros. (Relatório Final, 2016, p. 10-11)
Fonte Imagética: Deutsche Welle Brasil. Destino da Funai nas mãos da bancada ruralista. 17 maio 2017. Fotografia de Marcelo Camargo/Agência Brasil. Disponível em: <https://www.dw.com/pt-br/destino-da-funai-nas-m%C3%A3os-da-bancada-ruralista/a-38867797>. Acesso em: 26 jun. 2020.
