Anselmo Otavio^[1]

Natalia Fingermann^[2]

22 de maio de 2024

Este texto faz parte de uma série especial do Grupo de Reflexão G20 no Brasil do Instituto de Relações Internacionais da Universidade de Brasília. Leia o texto anterior aqui.

Introdução

Em 2015, a União Africana (UA) lançou a Agenda 2063, intitulada “A África que queremos”, uma das principais iniciativas do Renascimento Africano que, dentre as diversas características, duas podem ser destacadas: suas aspirações, que podem ser de curto, médio ou longo prazo, e os meios para sua implementação. Referente às aspirações, sete delas são consideradas como fundamentais para a transformação do continente: identidade e renascimento africano; a luta permanente contra o colonialismo e pelo direito à autodeterminação; integração continental; desenvolvimento e transformação social e econômica; paz e segurança; governança democrática; a determinação do futuro do continente; e o fortalecimento do espaço da África no mundo. Acerca dos meios, para além da vontade política dos atores envolvidos em garantir a continuidade da iniciativa, a implementação da Agenda 2063 possui sua viabilização e financiamento atrelado a parceiros externos (AFRICAN UNION, 2015; AUC, 2015).

Sem excluir a participação de parceiros tradicionais na execução da Agenda 2063, a União Africana tem reafirmado a importância das potências emergentes. Por um lado, o estreitamento das relações Sul-Sul pode ser relacionado à busca de um novo caminho para alcançar o desenvolvimento. Enquanto a relação Norte-Sul tende a ser marcada pela condicionalidade política e pelo assistencialismo, no eixo Sul-Sul espera-se a não condicionalidade política nos projetos de cooperação, benefícios mútuos e a horizontalidade entre os envolvidos. Por outro lado, porque o fortalecimento dos laços com as potências emergentes corresponde ao cenário internacional atual, marcado pelo maior interesse destas pelo continente africano, principalmente como demonstra o governo chinês, que lançou em 2018 o Fórum de Cooperação China-África, em que o presidente Xi Jinping destacou que o objetivo dessa relação seria construir uma comunidade China-África ainda mais próxima, com um futuro compartilhado^[3] (CHANGCHUN, 2024).

De modo geral, a Agenda 2063 tem como principal objetivo o fortalecimento de uma África autônoma no sistema internacional, voltada a criar parcerias benéficas aos interesses do continente, bem como defensora de reformas na governança global. Nesse sentido, o estabelecimento da African Continental Free Trade Area (AfCFTA) busca fortalecer essa aspiração, ao mesmo que procura aprofundar a relação com parceiros estratégicos no cenário internacional. O reconhecimento externo da agência africana se consolida com a mudança de status da União Africana de organização internacional observadora para membro permanente no G20. 

Para compreender a relevância dada ao continente africano no sistema internacional com a sua entrada no G20, esse texto traça primeiro o cenário no qual emerge o Renascimento Africano e o papel das potências emergentes em trazer uma nova perspectiva ao desenvolvimento regional. Em seguida, apresenta-se como a implementação do AfCFTA, liderada pela União Africana, configura-se potencialmente em uma nova maneira de se apresentar ao mundo, alinhando oito das iniciativas anteriores de livre-comércio com uma perspectiva de industrialização e integração de eixos de infraestrutura e energia. Assim, há hoje na União Africana, em certa medida, um projeto de desenvolvimento que une preceitos de livre-comércio e governança orientados pelas potências tradicionais com aqueles valorizados pelas potências emergentes, principalmente, a China que tem colaborado com a criação de projetos de infraestrutura regionais e zonas industriais (FREITAS, 2023; CALABRESE, 2022).

O Renascimento Africano e as aspirações africanas no pós-Guerra Fria 

No fim da década de 1990, uma nova doutrina política e econômica para o continente africano passou a ganhar destaque: o Renascimento Africano. Amplamente defendido por Thabo Mbeki, antes mesmo de assumir a presidência da África do Sul em 1999, como visto no discurso proferido na Universidade das Nações Unidas em 1998, e intitulado de The African Renaissance, South Africa and the World, o Renascimento Africano é comumente relacionado a um conjunto de dinâmicas internas e externas que, no período antes referido, foram favoráveis ao continente (MBEKI, 1998). Em termos ilustrativos, considerando o âmbito interno, a dinâmica favorável ao continente era reflexo de transformações como o crescimento econômico, o fim de regimes autoritários, o declínio no número de guerras, dentre outras. Já no cenário externo, havia o maior interesse de potências tradicionais e emergentes em fortalecer laços com os países africanos, que se apresentavam como um potencial mercado consumidor e produtor de commodities.

De modo geral, a ascensão das potências emergentes impacta no sistema internacional como um todo, visto que, em maior ou menor intensidade, buscam, cada vez mais, expandir a atuação no cenário internacional. Para o continente africano, a atuação exitosa de tais atores trouxe duas consequências que se mostrariam cada vez mais relevantes para a nova inserção internacional da África. Enquanto a primeira diz respeito à convergência de agendas, visto que ambos defendiam a resolução de mazelas sociais, destacadamente o combate à pobreza; a segunda refere-se à defesa das potências emergentes da Cooperação Sul-Sul, cuja divergências com relação à Norte-Sul não são meramente nominais, mas sim paradigmáticas, acerca do conceito de cooperação (sem condicionalidades políticas) e de como o bem-estar pode ser alcançado (benefícios mútuos e horizontalidade entre os envolvidos).

Em outros termos, diante de um cenário simbolizado pelos limites do neoliberalismo pós-crise de 2008, e a maior presença das potências emergentes e de suas especificidades, o que se viu foi uma conjuntura favorável aos países africanos para não mais reduzirem a inserção internacional apenas ao eixo Norte-Sul, mas também buscarem apoio na continuidade do Renascimento Africano via parcerias nas relações Sul-Sul. Neste caso, um dos principais exemplos foi a mudança de uma das características centrais do African Renaissance, qual seja, a estratégia de inserção internacional definida como responsabilidade mútua para o chamado hibridismo.

Grosso modo, a primeira indicava a responsabilidade tanto dos países africanos (comprometimento em combater a corrupção, a atuar na resolução de conflitos e a valorizar elementos como democracia, direitos humanos, meio ambiente, dentre outros pontos símbolos do cenário internacional pós-Guerra Fria), quanto dos países altamente industrializados, logo, potências tradicionais, que deveriam garantir aos produtos africanos acesso a seus mercados, investir nos países do continente, bem como auxiliar, direta ou indiretamente, em iniciativas voltadas à erradicação da pobreza, à democratização e à pacificação da África. Já o hibridismo é a estratégia do encontro de elementos fundamentais presentes no Renascimento Africano, como o interesse pela integração regional e a continuidade de parcerias, porém, não mais pautadas no paternalismo ou no assistencialismo; e do Pan-Africanismo, em específico, na contestação a iniciativas consideradas prejudiciais ou pouco vantajosas aos países africanos (OLIVEIRA; OTAVIO, 2021).

A mudança de estratégia pode ser constatada quando comparada às iniciativas africanas para os desafios africanos vistos durante a primeira e a segunda década do século atual. Por um lado, a Nova Parceria para o Desenvolvimento Africano (NEPAD), iniciativa criada em 2001, se apresentava como “um chamado para uma nova relação de parceria entre a África e a Comunidade Internacional, especialmente os países altamente industrializados”^[4] (NEPAD, 2001, p. 2), sendo inclusive bem recebida na Cúpula do G7+1, em junho de 2002, em Kananaskis, Canadá (NEPAD AGENCY, 2011). Por outro lado, o Programa de Infraestrutura para o Desenvolvimento da África (PIDA), de 2010, defendia o apoio de potências emergentes, destacadamente a China, principal investidor em infraestrutura no continente (OLIVEIRA; OTAVIO, 2021).

O fortalecimento do hibridismo encontra-se atrelado à criação da Agenda 2063, iniciativa que relaciona a implementação e viabilização de suas aspirações não apenas ao ativismo dos países africanos e de organizações regionais, com destaque a Comissão da UA, a Agência de Planejamento e Coordenação da NEPAD (NPCA), o Banco Africano de Desenvolvimento (AfDB), e a Comissão Econômica das Nações Unidas para África (UNECA), mas também a potências emergentes. Inclusive, de forma textual, há referências explícitas à expectativa de cooperação, para complementar o financiamento da Agenda, com parceiros “emergentes, como os países do BRICS, mundo árabe, etc.” (AUC 2015, p. 16), sem que haja qualquer menção às potências desenvolvidas.

Evidentemente que outras iniciativas também demonstraram a maior valorização das potências emergentes, como a Marrakech Declaration on Sustainable Development in Africa de 2019, que indicava a necessidade dos países africanos priorizarem a Cooperação Sul-Sul (OLIVEIRA; OTAVIO, 2021). Contudo, vale ressaltar que a preferência pelas nações emergentes não simboliza alinhamento automático. Em verdade, tal escolha deve ser entendida como contraponto à dependência anteriormente vista pelos países africanos com relação às potências tradicionais, bem como o entendimento de que a relação Sul-Sul é favorável à viabilidade das iniciativas símbolos do Renascimento Africano. Inclusive, diante de uma conjuntura internacional favorável à possibilidade de escolher parcerias que se mostrem convergentes aos interesses africanos, o que se percebe é a busca por uma nova inserção internacional, pautada na efetivação da 7ª aspiração da Agenda 2063, qual seja, em fazer da África um ator relevante e um parceiro estratégico no âmbito global.

A nova inserção internacional, também marcada pelo interesse em exercer maior autonomia e protagonismo na governança global, converge com o interesse africano em ser mais atuante em grandes organizações de caráter multilateral. Por um lado, tal atuação pode ser exemplificada com a busca de apoio a ascensão de africanos a postos de liderança em organizações de destaque, refletido nas vitórias de Tedros Addhanom Ghebreyesus como Diretor-Geral da Organização Mundial da Saúde (2017-), fruto do apoio de países africanos e asiáticos, com destaque para China (BURANYI, 2020); e de Ngozi Okonjo-Iweala como primeira mulher a se tornar Diretora-Geral da Organização Mundial do Comércio (2021-), apoiada não apenas por países africanos e pela China, mas também pela União Europeia e, posteriormente, pelos EUA (SMITH, 2020; WTO, 2021). Por outro lado, pela defesa de reformas das organizações multilaterais, como o Conselho de Segurança (CS) e o G20.

Acerca do CS, a pressão pela reforma já era vista desde a década de 2000 com o Ezulwini Consensus de 2005, iniciativa da UA que defende a inclusão de assentos permanentes e não-permanentes aos países africanos (AFRICAN UNION, 2005) e que, atualmente, passou a contar com o apoio de países como Rússia, China e EUA (XINHUA, 2019; USMAN; OVADIA; ABAYO, 2022; DEUTSCHE WELLE, 2023). Diferentemente da não efetivada reforma do CS, no caso do G20 o que se viu foi certa unanimidade entre potências tradicionais e emergentes no apoio à entrada da UA como membro permanente, fato consumado na reunião do G20 em Nova Délhi (MINISTRY OF EXTERNAL AFFAIRS GOVERNMENT OF INDIA, 2023).^[5]

G20, a União Africana e AfCFTA

Desde sua gênese, em 1999, o G20 possui uma história marcada pela tendência em englobar potências emergentes nos debates sobre a economia internacional (RAMOS, 2014), porém, tal tendência ganhou destaque a partir da crise financeira de 2008, quando a maior pressão, não apenas pela inclusão, mas pela ampliação na participação dos rumos da economia internacional por parte dos emergentes ganhou importante destaque. Nesse momento, o G20 retira do G-8 a exclusividade em ser a principal cúpula de líderes e fórum direcionado a debater a economia mundial. Essa ampliação tem duas consequências: a ampliação da influência no sistema internacional, visto que o G20 passou a concentrar 85% do PIB mundial e 75% do comércio mundial (WORLD ECONOMIC FORUM, 2023); e o aprofundamento na pauta a reforma de instituições financeiras internacionais, como a ampliação das cotas do Fundo Monetário Internacional pelas potências emergentes.

Diante deste cenário de participação de potências tradicionais e emergentes que passou a ser característico do G20, a entrada da União Africana ganha relevância. Em primeiro lugar, por se tratar de um contraponto à visão afro-pessimista, isto é, que o continente é fadado à estagnação econômica e a constantes guerras (BUJRA, 2004). Isto indica o reconhecimento de que a UA e os países africanos são capazes de traçar seu próprio desenvolvimento econômico, com a valorização cultural e das ideias de autonomia e autodeterminação. Em segundo lugar, há a visão de que a consolidação da maior zona de livre-comércio mundial, a AfCFTA, torna a UA um parceiro estratégico – visto que esta engloba 55 países, com um PIB combinado de US$3 trilhões, equivalente a 10% da economia mundial, no tamanho da população, em torno de 1.4 bilhão de habitantes, com a previsão de atingir 2.5 bilhões de habitantes em 2050, segundo as Nações Unidas (AFRICAN NEWS, 2023; NAMATOVU, 2023).

            Além disso, a abundância de recursos minerais do continente fortalece seu caráter estratégico, ainda mais quando se une a consolidação de uma zona que visa não somente aprofundar o comércio com o globo, mas também adensar suas trocas comerciais intrablocos, com planejamento de uma rede de infra-estrutura e zonas de pólos industriais.  Dito de outra forma, a AfCFTA é vista como importante para ampliar as trocas comerciais intrabloco, que até 2030 deverá alcançar a cifra de US$ 6,7 trilhões. Além disso, a população africana, caracterizada pelo predomínio de jovens e em acelerado processo de urbanização, destaca-se pelo crescimento de seu consumo, inclusive no âmbito digital, visto que até o fim de 2025 espera-se que aproximadamente 680 milhões de smartphones sejam demandados pela população africana (HRUBY, 2022). Inclusive, documentos como a U.S. Strategy toward sub-saharan Africa,de 2022, e o Speech at the Belt and Road Dialogue for China-Africa Cooperation, de 2023, destacam o caráter estratégico do potencial africano para o sistema multipolar que se delineia nesse momento (THE WHITE HOUSE, 2022; REPUBLIC POPULAR OF CHINA, 2023).

            A convergência e harmonização de normas de comércio exterior entre os oito blocos regionais^[6] e a criação de uma rede de infraestrutura integrada a pólos de indústrias que fortalecem as pequenas e médias empresas da região tornam a participação da União Africana no G20 importante ao Renascimento Africano e sua inserção internacional. 

Grosso modo, a conjuntura favorável aos países africano na esfera internacional, caracterizada pela possibilidade em criar alianças com potências tradicionais e emergentes, como também pela busca de uma nova inserção internacional baseada na maior autonomia e protagonismo na governança global, com a consolidação do AfCFTA foram chave para garantir a UA o status de membro efetivo do G20, após sete anos de pressão. Assim, a partir de 2023, juntamente com a África do Sul, a UA poderá não apenas se contrapor a escolhas realizadas por outros países que, em maior ou menor intensidade, impactam negativamente os africanos, mas também em debater e buscar soluções para temas que afetam seus interesses regionais como um todo (NAMATOVU, 2023; NSHIMBI, 2019).

Considerações Finais

            A entrada da UA no G20, em um momento de resgate do pan-africanismo, com a valorização da autodeterminação dos povos do continente, traz uma perspectiva promissora ao desenvolvimento econômico e social regional, alavancado pela AfCTFA e a união de um pensamento híbrido que junta os princípios liberais das potências tradicionais com a visão de desenvolvimento das potências emergentes. Entretanto, a prospecção desse cenário vem também com desafios para União Africana.

O primeiro desafio diz respeito ao seu sucesso em consolidar seus projetos em uma nova realidade econômica que garanta a efetividade de políticas de combate à pobreza extrema. Esta teve um aumento considerável entre 2016 e 2023, com a população abaixo da linha da pobreza passando de 369 milhões para 429 milhões (STATISTA, 2024), motivada pelas consequências econômicas da pandemia da Covid-19. A dificuldade em obter acesso às vacinas retardou o controle da pandemia, ao mesmo tempo que gerou um fortalecimento do protagonismo africano no cenário internacional, com um amplo movimento de lideranças africanas que por meio das Nações Unidas, expuseram o apartheid no acesso ao imunizante. Quanto a isto, vide as manifestações do Diretor Geral da Organização Mundial da Saúde, Tedros Adhanom, de Paul Kagame (Ruanda), Cyril Ramaphosa (África do Sul), dentre outros. (REUTERS, 2021; KAGAME, 2021; RAMAPHOSA, 2021)

O segundo desafio é conseguir gerar consensos internos para liderar uma agenda efetiva em temas que são tão caros aos seus membros, como a questão da dívida externa. Sabe-se que a baixa representatividade da região no G20 levou o continente a uma crise ainda maior na questão do endividamento, conforme visto com o G20’s Common Framework for Debt Treatment (G20, 2023a), que se mostrou ineficaz para os países africanos, uma vez que a falta de representação africana fez com que as nações credoras fossem privilegiadas.

Já o último desafio da África, mas também de todo planeta, diz respeito às mudanças climáticas. Neste caso, a declaração do G20 New Delhi Leaders ressalta tal preocupação e, diante desta tendência, uma primeira atuação da UA ocorre na crítica à desproporcionalidade entre os países africanos e aqueles altamente industrializados, visto que o continente é o que menos contribui para as alterações climáticas, porém, um dos mais afetados (G20, 2023b; NAMATOVU, 2023).

Neste caso, os recursos naturais voltados ao avanço da tecnologia hipocarbónica, destacadamente, alumínio, cobalto, cobre, lítio, manganês, crômio, grafite natural, níquel, nióbio, titânio, dentre outros, mostram-se cada vez mais estratégicos para o continente africano, uma vez que 48% das reservas globais de cobalto e 47% das reservas globais de manganês estão localizadas na África, o que representa mais de 60% de todos os recursos energéticos do mundo e 30% dos minerais necessários para desenvolver tecnologias tanto de baixa carbono quanto de energia renovável (UNCTAD, 2023; NAMATOVU, 2023).

Em um cenário marcado pela necessidade da economia global se adequar às mudanças climáticas, como também pela busca em romper com a desproporcionalidade entre os países africanos e aqueles altamente industrializados acerca dos impactos das alterações climáticas, a concentração destes recursos garantirá, por exemplo, a atuação da UA voltada à criação de um imposto mundial sobre os combustíveis fósseis. Vale ressaltar que esse objetivo já vem sendo desenvolvido pela UA antes mesmo de integrar no G20, como visto na Africa Climate Summit, evento ocorrido no Quênia em setembro de 2023. Sua declaração final, intitulada de The African Leaders Nairobi Declaration on climate change and call to action, destacou não apenas a criação deste imposto, mas também a pressão aos países ricos em cumprirem com a meta de repasse de US$ 100 bilhões para projetos voltados aos países pobres no combate aos efeitos de tais transtornos, e o tratamento equitativo aos países africanos, este que simboliza uma das características do Renascimento Africano (AFRICAN UNION, 2023).

            Para enfrentar todos esses desafios, a União Africana precisará contar com o apoio dos demais países do Sul Global, ao mesmo tempo, que deve ampliar a sua capacidade técnica para efetivar o seu programa de desenvolvimento econômico dentro da AfCTFA. Nesse sentido, as instabilidades políticas recentes nos países da região do Sahel^[7] podem dificultar a promoção de consensos internos, enfraquecendo mais uma vez o protagonismo internacional do continente africano, que é tão importante para o desenvolvimento regional e o fortalecimento do G20 como uma plataforma mundial. 

* Este texto não representa necessariamente a opinião do Boletim Lua Nova ou do CEDEC.

Referências bibliográficas

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^[1] Professor Adjunto de Relações Internacionais da África e do Oriente Médio na Escola Paulista de Política, Economia e Negócios da Universidade Federal de São Paulo (EPPEN/UNIFESP). Membro do Grupo de Reflexão G20 no Brasil do Instituto de Relações Internacionais da Universidade de Brasília. E-mail: otavio@unifesp.br

^[2] Professora de Relações Internacionais no IBMEC-SP. Membro do Grupo de Reflexão G20 no Brasil do Instituto de Relações Internacionais da Universidade de Brasília. E-mail: nataliafinger@yahoo.com.br

^[3] Tradução livre do trecho “building an even closer China-Africa community with a shared future”

^[4] Todos os trechos citados em língua estrangeira foram traduzidos pelo autor e pela autora.

^[5] A configuração do G20 passou a ser composta por Argentina, Austrália, Brasil, Canadá, China, França, Alemanha, Índia, Indonésia, Itália, Japão, Coreia do Sul, México, Rússia, Arábia Saudita, África do Sul, Turquia, Reino Unido, EUA, União Europeia e a União Africana (WORLD ECONOMIC FORUM, 2023).

^[6] Os oitos blocos regionais são: Community of Sahel Saharan States, Common Market for Eastern and Southern Africa, East African Community, Economic Community of Central African States, Economic Community of West African States, Intergovernmental Authority on development, Southern African Development Community, Arab Maghreb  Union

^[7] Para saber mais sobre a instabilidade política na região do Sahel, leia a análise de Mohamed (2023) publicada no site Diálogos do Sul: <https://dialogosdosul.operamundi.uol.com.br/sahel-africano-entre-a-instabilidade-politica-e-os-desafios-de-seguranca/>

Referência imagética: A large delegation from the African Union (AU) and other partners arrived in Mekelle today. The delegation, led by the African Union’s special envoy to Ethiopia, Olusegun Obasanjo, also includes ambassadors from several countries, 29 dez 2022, (Creditos: Voice of America; Mulugeta Atsbeha). Disponível em https://commons.wikimedia.org/wiki/File:Delegation_from_the_African_Union_(AU)_and_other_partners_has_arrived_in_Mekelle.jpg Acesso em 17 maio 2024.