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Processo Constituinte: Os 613 dias que mudaram o Brasil

Antônio Sérgio Rocha[1]

A Assembleia Nacional Constituinte (ANC) foi instalada numa estival tarde de domingo, em 1º. de fevereiro de 1987. A sessão solene foi conduzida pelo Ministro Moreira Alves, então presidente do Supremo Tribunal Federal, conforme estipulado na Emenda Constitucional no. 26/85.

A previsão inicial, veiculada em discurso pelo presidente da ANC, deputado Ulysses Guimarães (PMDB-SP), era de que a nova Constituição deveria estar pronta e levada à promulgação em 7 de setembro daquele mesmo ano. Mas não foi isso que ocorreu. O documento que restauraria o Estado Democrático de Direito no país demandaria mais de dezenove atribulados meses para, finalmente, ser promulgado como a Constituição Federal na quarta-feira do dia 05 de outubro de 1988.    

Ao todo, o processo constituinte consumiu 613 dias – de longe, o mais extenso período de elaboração de toda a história política do país e um dos mais longos da experiência internacional. Dentre os diversos fatores que contribuíram para um processo constituinte que consumiu quase dois anos, o mais relevante decorreu da mudança do Regimento Interno da Constituinte, patrocinada e levada a cabo pelo dito Centrão — originalmente, o auto-denominado “Centro Democrático” —, que englobava partidos ostensivamente de direita e membros conservadores de diversas outras agremiações políticas do espectro ideológico representado na ANC.

O Centrão surgiu para combater e tentar alterar o Projeto de Constituição que havia sido elaborado na Comissão de Sistematização, concluído aproximadamente em meados de julho de 1987 e considerado pelos parlamentares conservadores como excessivamente estatizante e esquerdista. Mas, para além desse bloco interpartidário, atores externos à ANC contribuíram igualmente para tumultuar e retardar o processo — como a incessante pressão que o Presidente Sarney e sua equipe do Palácio do Planalto fizeram ao andamento e ao conteúdo das atividades da Assembleia Constituintes. E não foi de menor importância os muitos ataques e ameaças provenientes do Ministro do Exército, Leônidas Pires Gonçalves, aos trabalhos constituintes.

A descrição dessa dinâmica política e dos muitos atores —  internos e externos à Assembleia Nacional Constituinte — é o objetivo central da cronologia 1987-1988 que elaboramos e disponibilizamos no ACERVO DIGITAL do Cedec. Para uma visão panorâmica preliminar, apresentamos abaixo um quadro das principais etapas do processo constituinte e de suas ocorrências.

QUADRO I —  ETAPAS DO PROCESSO CONSTITUINTE

ETAPAOCORRÊNCIAS
1. PRELIMINARES1.1 Definição do Regimento Interno da ANC 1.2 Sugestões: Cidadãos, Constituintes e Entidades
2.  SUBCOMISSÕES       TEMÁTICAS2.1  Anteprojeto do Relator 2.2  Emenda ao Anteprojeto do Relator 2.3 Anteprojeto da Subcomissão
3. COMISSÕES TEMÁTICAS3.1 Emendas ao Anteprojeto da Subcomissão na respectiva Comissão Temática 3.2  Substitutivo do Relator 3.3  Emendas ao Substitutivo 3.4 Anteprojeto da Comissão Temática
4. COMISSÃO DE      SISTEMATIZAÇÃO4.1 Anteprojeto de Constituição 4.2 Emendas de Mérito ao Anteprojeto 4.3 Emendas de Adequação ao Anteprojeto 4.4 Projeto de Constituição 4.5 Emendas de Plenário e Emendas Populares 4.6: Substitutivo 1 do Relator (“Cabral I”) 4.7: Emendas ao Substitutivo 1 4.8 Substitutivo 2 do Relator (“Cabral II”)
5. PLENÁRIO5.1: Projeto A (início 1° turno) 5.2: Ato das Disposições Transitórias 5.3: Emendas de Plenário e Emendas do Centrão 5.4: Projeto B (fim 1° turno, início 2° turno) 5.5: Emendas ao Projeto B 5.6: Projeto C (fim 2° turno)
6. COMISSÃO DE REDAÇÃO6.1: Correções de redação no texto constitucional  6.2: Projeto D – redação final
7. EPÍLOGO6.3: Promulgação da Constituição Federal de 1988
Fonte: Oliveira (1993), adaptado pelo autor

O exaustivo levantamento dos fatos relevantes ocorridos em cada um dos dias de trabalho do processo constituinte foi realizado recorrendo-se aos jornais Folha de São Paulo, O Estado de São Paulo, Jornal do Brasil, O Globo e os semanários Veja, Senhor e Isto É. As lacunas e omissões detectadas foram supridas pela leitura direta dos Anais da Assembleia Nacional Constituinte, baixadas do sítio eletrônico do Senado Federal. A revisão e redação final de todo o material foram feitas por Antônio Sérgio Rocha, coordenador-geral desta pesquisa. À vista da extensão do material e diversidade das fontes utilizadas, não é improvável que persistam falhas — sejam elas de ordem material ou formal —, que tentaremos sanar numa eventual reedição desta cronologia do processo constituinte de 1987-1988.

Uma Assembleia, duas Constituintes

Foram 613 dias de atividades – o mais longo processo constituinte que se tem notícia. Operante para a longa jornada, a ausência formal de anteprojeto a lhe balizar os trabalhos. Mas a implosão e o desmanche da Aliança Democrática foi sua causa eficiente, que aconteceu logo após o início dos trabalhos da ANC. Exauriu-se ali o pacto político que havia criado a Nova República — perempto o seu intento originário e heterogêneos em demasia os parceiros. Ao cindir-se, a aliança fez do Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB) e do Partido da Frente Liberal (PFL) os dois principais polos políticos na Constituinte, em torno dos quais orbitaram aliados preferenciais ou circunstanciais. De modo a destacar essa que nos parece ter sido a clivagem essencial dos trabalhos da Constituinte, simplificaremos e estilizaremos as duas forças políticas em confronto sob a denominação de Sistematização e de Centrão.

Desde suas prístinas atividades, essas duas forças travaram embates, confrontos, blefes, ameaças e impasses. Os “buracos negros” – matérias do Projeto de Constituição nas quais nenhum dos dois blocos tinha força e voto para aprovar ou rejeitar cabalmente, implicando a paralisação do processo constituinte — seriam sua mais perturbadora expressão. Mas igualmente ocorreram composições, convergências e conciliações, quando os dois ex-sócios políticos se viram obrigados a transigir, a negociar e a firmar acordos sobre as questões em disputa — sob a pena capital de não conseguirem produzir Constituição alguma. A fusão de emendas coletivas seria o seu mecanismo preferencial de avença. O padrão decisório da ANC se constituiu, assim, num modelo conflitivo-consensual, pelo qual os confrontos passaram para o texto final da CF 88 sob forma de compromissos agenciados pelas lideranças partidárias que representavam os dois blocos dominantes – numa espécie de casamento-na-polícia dos antigos parceiros aliancistas. 

À dinâmica conflito-consenso dos dois blocos nos trabalhos da Constituinte se associou uma escansão temporal a vincar os dezenove meses, demarcando duas amplas fases e padrões de atividades, nítidas a ponto de merecerem distintas nomeações. Viveu-se, de início, a etapa da “Constituinte Popular”, resultante de um arcabouço de funcionamento altamente descentralizado, consagrado pelo Regimento Interno da ANC, ensejando e trazendo para o interior do Congresso Nacional a participação de vasto rol de atores extraparlamentares: movimentos sociais os mais diversos, frenética atividade de lobbies e acutilante pressão dos interesses organizados sobre os legisladores. Esse período recobre o trabalho das 24 subcomissões e 8 comissões temáticas, cujo arremate se dará na “Grande Comissão” – a instância agregadora que regimentalmente elaborarou o Projeto de Constituição. Capitaneado, sobretudo, pelo senador Mário Covas, o bloco da Sistematização comanda essa primeira fase, que transcorre do início de fevereiro a fins de 1987.

Na virada do ano, a insatisfação latente e dispersa da massa de constituintes deixados à margem dos trabalhos da “Grande Comissão” dá corpo a um núcleo de parlamentares hostis ao primeiro Projeto de Constituição, dando origem ao Centrão. O novo bloco levou o Congresso à fase da “Constituinte Partidária”. Aí, perdem nitidez os alinhamentos ideológicos e as demandas corporativas da etapa anterior, e, a partir de então, os acordos demandaram minudentes, laboriosas e exaustivas negociações entre os principais líderes de partidos. Da Mesa Diretora, a sobrepairante figura de Ulysses Guimarães arbitrou as contendas e induziu os parlamentares ao rito do voto. Esse período recobre o ano de 1988, quando as votações nominais do 1º e 2º. turnos se desenrolaram no Plenário do Congresso Nacional.

A longa sombra da Presidência da República se projetaria sobre essas duas etapas da ANC. Desde a sua instalação até os derradeiros momentos da ANC, o Governo Sarney atuaria de molde a condicionar, interferir e mesmo a pautar o processo constituinte. O Congresso Nacional reagiu de forma oscilante, ora cedendo às pressões do Executivo, ora confrontando-o e rejeitando a sua agenda.  Não é um enigma menor atinar com o que efetivamente pretendia Sarney. Para que ele queria os cinco anos de mandato? Por que a insistência na preservação do presidencialismo? A conquista dessas duas reivindicações, note-se, não aplacou as críticas e pressões que ele seguiu movendo contra a ANC. Não é desconhecido que, em contextos de transição política, as forças da velha ordem tendem a convergir para o Executivo — sobretudo para o Presidente da República —, em busca de garantias de que seus interesses serão preservados (O’Donnell e Schmitter, 1988) Assim havia ocorrido com Tancredo Neves, nos acordos explícitos e implícitos que patrocinou. Que garantias buscavam então com Sarney, a ponto de levá-lo a um ativismo pontuado por mudanças de estratégias, e até mesmo de estrategistas, no cerceamento sistemático aos trabalhos da Constituinte?

Ao enigma-Sarney se acresce a charada fundamental acerca dos trabalhos constituintes: como uma assembleia de majoritária composição conservadora logrou produzir um documento final de natureza indubitavelmente progressista? Na literatura dedicada ao tema, autores avançaram a hipótese de que as regras de funcionamento da ANC instituídas pelo PMDB no Regimento Interno privilegiaram a decisão de membros da centro-esquerda em postos-chave do processo, atuando em aberta dissonância com as preferências da maioria que compunha o corpo coletivo (cf. em especial Gomes, 2002). Os dois períodos da Assembleia Nacional Constituinte, porém, transcorreram sob bases institucionais muito distintas, e mesmo as novas regras regimentais patrocinadas pelo Centrão não lhes conferiu capacidade de remover do texto constitucional as inovações progressistas. A explicação institucionalista não parece suficiente para solver o quebra-cabeça.

Há também hipóteses que pretendem explicar a extensão, o grau de detalhamento e de particularismos e as inconsistências presentes na versão final da Constituição pela combinação de uma sistemática de trabalhos legislativos ultra descentralizados com a lógica do cálculo político dos deputados e senadores — na pele de constituintes mas com interesses eleitorais inabalados e prevalecentes em sua atuação na ANC. O texto final – extenso, detalhista, no qual atendimentos corporativos são visíveis a olho nu — expressa cabalmente o efeito dessas duas lógicas a operar nos trabalhos constituintes.

Tais questões remanescem inconclusivas até hoje. Passemos então ao consabido, aos episódios estelares de cada período do processo constituinte e suas vicissitudes, pela via de duas cronologias: “1987 — A Constituinte “Popular”, já disponível no ACERVO DIGITAL do Cedec, e “1988 — A Constituinte “Partidária”, em breve igualmente acessível no Acervo.

REFERÊNCIAS

GOMES, S. N. A Assembleia Nacional Constituinte e o Regimento Interno. Dissertação de mestrado, DCP-USP, 2002.

O’DONNELL, G. e SCHMITTER, P. Transições do regime autoritário. Primeiras conclusões. São Paulo: Vértice, 1988.

OLIVEIRA, M. M. de.  O processo histórico da elaboração do texto constitucional. Brasília: Subsecretaria de Edições do Senado Federal, 1993.


[1] Docente do DCS/Unifesp e pesquisador do Cedec. E-mail: sergio.rocha@unifesp.br.

Fonte Imagética: Fonte: Arquivo Câmara – Povos indígenas em plenário: brasileiros participam ativamente da construção da nova Carta. Disponível em <https://www.camara.leg.br/internet/agencia/infograficos-html5/constituinte/index.html>. Acesso em 31 ago 2022.

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