Filipe Mendonça¹

24 de abril de 2026

Em parceria com o Observatório Político dos Estados Unidos (OPEU), o Boletim Lua Nova republica a análise de Filipe Mendonça sobre as políticas tarifárias de Trump após a derrota na Suprema Corte. O texto foi originalmente publicado em 27 de março de 2026, no site do OPEU.

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Enquanto o mundo assiste atordoado ao bloqueio do Estreito de Ormuz, uma outra batalha, mais silenciosa e duradoura, está sendo travada em Washington. Não com mísseis, mas com proclamações presidenciais, investigações administrativas e três seções de leis comerciais dos anos 1960 e 1970. 

É sabido que a política comercial dos Estados Unidos, principalmente sob a segunda administração de Donald Trump, fundamenta-se em um paradigma mercantilista e neoindustrialista que instrumentaliza a imposição de tarifas como mecanismo central para a reconfiguração das cadeias globais de valor. Pautada por uma pseudobusca pelo reequilíbrio da balança comercial dos Estados Unidos e pelo fortalecimento da base industrial doméstica, o unilateralismo agressivo trumpista adota uma estrutura tarifária que visa a coagir parceiros internacionais a fazerem concessões em temas como acesso a mercados, propriedade intelectual e controles de exportação.  

Segundo o chefe do USTR, Jamieson Greer, este movimento, consubstanciado em novos marcos regulatórios e acordos de investimento, visa não apenas à redução da dependência de manufaturas externas, mas também à promoção da segurança nacional e do crescimento real dos salários, sinalizando uma transição aparentemente irreversível da ortodoxia do livre-comércio para um modelo de comércio administrado focado na soberania econômica e na reindustrialização. 

Greer, considerado um “true believer”, foi escolhido novo USTR em 26 de fevereiro de 2025 por ser um defensor incondicional da política comercial trumpista. Greer provou isso enquanto serviu como braço direito de Robert E. Lighthizer, chefe do USTR no primeiro governo Trump, em importantes negociações com o México e a Coreia do Sul, em um contexto de guerra comercial contra a China. Mas, diferentemente de Lighthizer, Greer parece ser incapaz de dizer não ao presidente.  

Isso ficou claro quando Trump, ao se debruçar sobre as opções colocadas na mesa por Greer, escolheu a International Emergency Economic Powers Act (IEEPA) como o caminho para a sua política comercial, algo que nem Lighthizer estava disposto a encarar. A IEEPA, promulgada em 1977, tinha como o objetivo principal substituir a Trading with the Enemy Act (TWEA) de 1917, a qual dava poderes ilimitados ao presidente em tempos de emergência nacional. Até então, a IEEPA era considerada irrelevante entre os especialistas de política comercial: as citações ao mecanismo se encontram quase todas em trabalhos sobre segurança internacional. Isso porque o mecanismo foi usado,  exclusivamente, como uma ferramenta para congelar ativos de terroristas (pós-11 de Setembro) ou sancionar governos considerados hostis (Irã, Coreia do Norte) pelos Estados Unidos. Assim foi até abril de 2025. 

A IEEPA, em 2 de abril de 2025, atingiu seu ápice. No “Liberation Day” (Dia da Libertação), o presidente Donald Trump anunciou um dos pacotes de tarifas de importação mais abrangentes da história dos Estados Unidos. Em um evento no Rose Garden da Casa Branca, Trump proclamou a data como uma “declaração de independência econômica”, visando a “libertar” a indústria americana de práticas comerciais estrangeiras que ele considera desleais e reduzir o déficit comercial crônico. O pacote incluiu a imposição de uma tarifa universal de 10% sobre quase todos os bens importados e a criação de tarifas recíprocas contra dezenas de nações, ajustando as taxas dos EUA para espelhar as cobradas por outros países sobre produtos americanos. 

O plano quase deu certo, por um único (e agora óbvio) detalhe: a IEEPA não poderia dar estabilidade jurídica ao mercantilismo trumpista. Por conta disso, a estratégia se mostrou extremamente vulnerável a contestações judiciais, um dos motivos pelos quais Lighthizer não a utilizou no primeiro mandato Trump. Greer também a considerava mais vulnerável, mas não se opôs – ou por acreditar que poderia dar certo, ou por entender que, no cenário atual, dizer não ao presidente significa, no mínimo, perder o emprego e, no máximo, perder o emprego e a reputação. Trump acabou escolhendo a IEEPA por considerá-la mais flexível, rápida e abrangente.  

A judicialização finalmente veio e, em 20 de fevereiro, a política comercial trumpista sofreu seu mais contundente revés até aqui. A jurisprudência estabelecida pela Suprema Corte dos Estados Unidos no caso Learning Resources, Inc. vs. Trump consolidou uma restrição significativa à autoridade do Poder Executivo na condução da política comercial via IEEPA para a imposição discricionária de tarifas aduaneiras sob o pretexto de emergência nacional. Em resumo, a decisão do tribunal, por uma maioria de 6 a 3, tornou ilegal a política comercial adotada pelos Estados Unidos até então.  

A decisão se fundamentou na distinção entre o poder de “regular” o comércio e o poder de “tributar”. Os magistrados determinaram que, embora a IEEPA delegue ao presidente a capacidade de condicionar ou proibir o fluxo de mercadorias em situações excepcionais, tal prerrogativa não abrange a instituição de gravames tarifários, uma vez que a competência tributária é um poder original e exclusivo do Congresso, conforme preconiza o Artigo I da Constituição dos Estados Unidos. Em outras palavras, para a Corte, a ausência de termos explícitos como “tarifas” ou “direitos aduaneiros” no texto da IEEPA impede que o Executivo utilize o mecanismo como Trump deseja. Ademais, a aplicação da “Doutrina das Questões Maiores” (Major Questions Doctrine) foi determinante para o desfecho do caso. O tribunal reiterou que decisões de vasta magnitude econômica e política exigem uma autorização legislativa clara e inequívoca, como estabelece a Constituição.  

Juridiquês à parte, como consequência direta, foram invalidadas as tarifas de abril de 2025, gerando um passivo fiscal estimado em US$ 175 bilhões em potenciais reembolsos a importadores, um montante superior aos orçamentos anuais combinados do Departamento de Justiça, do Departamento de Segurança Interna, da EPA e da NASA [agência de proteção ambiental e a espacial, respectivamente]. Vale lembrar que, alguns meses atrás, em novembro de 2025, Trump dizia que as tarifas eram tão lucrativas para os Estados Unidos que chegou a prometer um cheque “of at least $2,000 a person”, financiado pelas tarifas. Não só não deve distribuir cheques, como precisará devolver o dinheiro que arrecadou. Perguntado sobre isso, Greer diz não fazer ideia sobre como a devolução se dará, acusou o Partido Democrata e sugeriu que as empresas que conseguirem reembolso – se isso acontecer –, devem repassar o dinheiro para seus funcionários como bônus. 

O plano B como regra: o hat-trick tarifário de Donald Trump 

Com a IEEPA morrendo na praia, o unilateralismo agressivo do trumpismo 2.0 fez um hat-trick às avessas, isto é, adotou três instrumentos jurídicos para seguir com sua política comercial: a Seção 122, da Trade Act de 1974, que autoriza tarifas temporárias de até 15% para corrigir desequilíbrios no balanço de pagamentos; a Seção 232, da Trade Expansion Act, de 1962, que permite tarifas com base em alegações de segurança nacional; e a Seção 301, da Trade Act, de 1974, o principal mecanismo de retaliação contra práticas comerciais consideradas desleais. Ao contrário da IEEPA, os três estão dentro das competências do Poder Executivo, o que os torna juridicamente mais robustos, e politicamente, mais duráveis. 

Neste sentido, a Trade Policy Agenda (TPA), de 2026, submetida ao Congresso em fevereiro de 2026, consolida o que o governo Trump denomina America First Trade Policy e representa o documento programático mais abrangente produzido pela segunda administração Trump sobre comércio exterior. Sua leitura revela menos uma agenda de negociações e mais um diagnóstico. O argumento central é que três décadas de liberalização multilateral produziram o maior déficit comercial da história dos EUA, a perda de cerca de cinco milhões de empregos manufatureiros e o enfraquecimento das cadeias de suprimentos em setores estratégicos, condições que o USTR eleva explicitamente ao estatuto de emergência nacional. Mas há aqui um detalhe revelador: a ausência de qualquer menção ao IEEPA no TPA. Embora o Relatório Anual de 2025 registre que, “em 2 de abril de 2025, o presidente exerceu sua autoridade sob a IEEPA para impor tarifas recíprocas”, a agenda para 2026 não menciona o instrumento uma única vez. 

O silêncio não é casual. Com o revés na Suprema Corte, o documento dá o tom do que virá nos próximos anos: uma política comercial reconstruída sobre bases estatutárias mais robustas, notadamente, a Seção 301, da Trade Act, de 1974; a Seção 232, da Trade Expansion Act, de 1962; e a Seção 122, da própria Trade Act. A TPA de 2026 funciona, assim, como um documento de refundação do unilateralismo agressivo trumpista 2.0, não no conteúdo, mas no método: supera a IEEPA e sinaliza ao Congresso e aos parceiros comerciais que o programa tarifário continuará, agora, sob outra roupagem. 

Tal cenário de contenção judicial reforçou, assim, uma tendência já em curso, como demonstramos no livro Poder e Comércio, migrando a base de atuação do Legislativo para mecanismos que preveem explicitamente a modificação de tarifas. Assistimos, portanto, no trumpismo comercial 2.0, a uma transição do voluntarismo presidencial baseado na IEEPA para um modelo de protecionismo processual, operado dentro “da lei” (via Seções 301, 232 e 122), conferindo durabilidade à política comercial de Trump em seu segundo mandato. Em suma, a decisão da Suprema Corte não estancou o unilateralismo agressivo trumpista; pelo contrário, deve acelerar o processo, embora em um ritmo diferente. 

Isso aconteceu da seguinte forma: um dia após a decisão da Suprema Corte, o presidente Trump assinou a Proclamação 11012, impondo uma nova tarifa global de 10% com base na Seção 122, com vigência a partir de 24 de fevereiro de 2026, anunciando no dia seguinte sua intenção de elevar a alíquota para 15%, o teto máximo permitido pela legislação. A Seção 122 autoriza o presidente a impor sobretaxas de importação de até 15% sobre qualquer país ou grupo de países, com os quais os Estados Unidos mantenham um déficit comercial “grande e sério“, mas com uma limitação importante: a autoridade é restrita a 150 dias, findos os quais qualquer prorrogação requer aprovação do Congresso. Isso torna essa medida essencialmente transitória. Não menos significativo é o fato de a Seção 122 nunca ter sido utilizada anteriormente para impor tarifas, o que a converte em um instrumento juridicamente inédito e ainda sujeito a contestações.  

Adicionalmente, o Departamento de Comércio abriu, em 24 de março de 2026, uma nova janela de inclusões para o processo de tarifas da Seção 232, referente especificamente a peças automotivas, com período de submissão de 1º a 14 de abril de 2026. Embora a seção 232 exista desde 1962, tendo como foco a segurança nacional, Trump modificou significativamente a lógica de seu funcionamento, com proclamações presidenciais de fevereiro de 2025 (as Proclamações 10895 e 10896, para aço e alumínio) e de março de 2025 (a Proclamação 10908, para automóveis e peças automotivas). Essas proclamações de 2025 fizeram duas coisas, simultaneamente: impuseram tarifa de 25% sobre aço, alumínio e peças automotivas, encerrando os acordos alternativos que existiam com aliados como Canadá e UE e, ao mesmo tempo, determinaram, expressamente, o fim do processo de exclusão. Antes, um importador americano que precisava de uma peça que não era fabricada nos EUA podia pedir uma exclusão da peça da Seção 232. O sistema tinha, portanto, uma pressão natural para limitar o alcance das tarifas via 232. Mas Trump fechou essa válvula em fevereiro de 2025 e abriu outra no sentido oposto: agora só existe o processo de inclusão. Nenhum importador pode mais pedir para algum produto ser retirado da lista. Agora só se pode pedir para incluir novos produtos dentro da lista de restrições. Em suma, é como se antes existissem duas filas, uma para entrar e uma para sair, e Trump tivesse eliminado a fila de saída, convertendo a Seção 232 em instrumento de expansão progressiva da proteção tarifária. 

Em paralelo a tudo isso, a Seção 301 ressurge não apenas como um remédio, mas como o novo paradigma da soberania econômica americana. Diferentemente da IEEPA, ela tem previsão explícita para a alteração de alíquotas e opera dentro de um rito administrativo que, ao exigir consultas, audiências públicas e fundamentação técnica, confere ao resultado tarifário uma blindagem jurídica muito superior. É, em suma, o instrumento máximo do unilateralismo agressivo revestido nas formas do devido processo legal. Como busquei demonstrar no livro Entre a Teoria e a História, a Seção 301 é o principal mecanismo institucional de fair trade dos Estados Unidos, uma ferramenta de abertura forçada de mercados estrangeiros por meio da ameaça de retaliação tarifária, e um dos pilares do unilateralismo agressivo comercial estadunidense. 

Mas nem tudo são flores. A Seção 301, embora seja um mecanismo histórico da política comercial dos Estados Unidos, também tem sofrido alterações significativas no que diz respeito à sua própria lógica de acionamento. Abordei este assunto em um texto no prelo, intitulado “A Nova Face do Unilateralismo Norte-Americano: Seção 301, Rivalidade Geoeconômica e a Reconfiguração da Pressão dos EUA sobre o Brasil”, em coautoria com Henrique Zeferino de Menezes. O argumento central é que, diferentemente dos contenciosos clássicos das décadas de 1980 e 1990, nos quais as empresas norte-americanas operavam como propulsoras da pressão, apresentando petições formais ao USTR e sustentando as investigações com alegações setoriais precisas, a investigação de 2025 contra o Brasil inverte esse padrão. Longe de atuarem como força motriz, diversos lobbies empresariais se manifestaram contrariamente às sanções, operando como forças moderadoras diante de um conjunto heterogêneo e politicamente orientado de alegações. A Seção 301, nesse novo contexto, deixa de ser um canal privilegiado para a tradução de interesses empresariais organizados em ação unilateral e passa a operar como instrumento de coerção política mais ampla, articulando objetivos geopolíticos no contexto da rivalidade sino-estadunidense. 

Independentemente disso, as evidências mais recentes confirmam esse diagnóstico geral. Em março de 2026, o USTR instaurou  investigações Seção 301 contra 16 economias (entre elas China, União Europeia, Japão, Coreia do Sul, Taiwan, Índia, México e países do Sudeste Asiático) por práticas de supercapacidade estrutural em 21 setores manufatureiros de alta estratégia: semicondutores, baterias, módulos solares, robótica, aço, alumínio, automóveis e produtos químicos, entre outros. O argumento do USTR é de que essa supercapacidade não é resultado de forças de mercado, mas de intervenção estatal deliberada que distorce a competição global e corrói a base industrial norte-americana. Audiências públicas estão previstas para maio de 2026. A lista de alvos é, ela própria, uma declaração geopolítica: uma forma de disciplinar, de forma sistêmica, qualquer economia que o governo Trump considere beneficiária de “vantagens comparativas artificiais”, seja lá o que isso signifique. 

Simultaneamente, o USTR abriu investigações da Seção 301 contra 60 economias por omissão no combate ao trabalho forçado em suas cadeias produtivas. A iniciativa soa estranha, vinda de uma administração que simultaneamente enfraqueceu as proteções trabalhistas domésticas, retirou os Estados Unidos de acordos internacionais e nomeou para postos-chave executivos com histórico de oposição à organização sindical. O argumento do trabalho forçado funciona, na prática, não como proteção ao trabalhador e trabalhadora estrangeira, mas como pretexto para disciplinar parceiros comerciais que competem com custos mais baixos. O argumento é o mesmo, operado em chave diferente: países que toleram trabalho forçado obtêm custos de produção artificialmente baixos, gerando concorrência desleal com o trabalhador americano. A iniciativa funciona, na prática, como um mecanismo de disciplina global, i.e., o acesso ao mercado norte-americano se torna moeda de troca para a adoção de padrões regulatórios definidos em Washington. 

Nesse novo regime de pressão comercial, nenhum parceiro está imune, e o Brasil não é exceção. Em 17 de julho de 2025, por determinação direta do presidente Trump, o USTR havia instaurado uma investigação Seção 301 especificamente contra o Brasil. Sua conclusão poderá resultar em sobretaxas tarifárias sobre produtos brasileiros. O timing não é casual: a abertura da investigação coincide com a entrada em vigor do acordo Mercosul-UE, com o aprofundamento do engajamento brasileiro no BRICS, com uma parceria estratégica cada vez mais consolidada com a China e com a aproximação da eleição presidencial brasileira de 2026.  

Para Washington, um Brasil menos dependente do mercado americano é um Brasil menos suscetível à coerção tarifária. Neste caso, a investigação da Seção 301 pode ser lida como uma tentativa de reafirmar a centralidade dos Estados Unidos antes que essa janela se feche. Para o Brasil, isso significa que a investigação Seção 301 aberta em 2025 não é um episódio conjuntural: é o início de um relacionamento estruturado sob a lógica da coerção processual, com investigações, audiências públicas, prazos, tudo “dentro da lei”, tudo com efeitos potencialmente devastadores sobre o acesso ao mercado norte-americano, tudo em ano eleitoral. A combinação pode ser explosiva. O unilateralismo agressivo trumpista 2.0 aprendeu com seus erros jurídicos. E isso o torna mais perigoso, não menos. 

* Este texto não reflete necessariamente as opiniões do Boletim Lua Nova ou do CEDEC. Gosta do nosso trabalho? Apoie o Boletim Lua Nova!²

1. Professor da Universidade Federal de Uberlândia (IERI/UFU) e fellow na The Academy of International Affairs NRW, Bonn. Também é pesquisador do INCT-INEU e tutor host do Podcast Chutando a Escada. Além de Poder e comércio, é autor do livro Entre a teoria e a história: A política comercial dos Estados Unidos na década de 1980. ↩︎
2. Referências imagéticas: Quadro das tarifas recíprocas anunciadas pelo governo Trump em 2 de abril de 2025, o Liberation Day (Crédito: X da Casa Branca) ↩︎