Maria do Carmo Rebouças dos Santos1
Marina Bolfarine Caixeta2
Paola Romero3
19 de agosto de 2024
Introdução
O Brasil instituiu a Força Tarefa para o Estabelecimento da Aliança Global contra a Fome e a Pobreza no âmbito do G20. Com isso, o país aproveita a oportunidade da sua presidência do Grupo das 20 maiores economias do mundo para garantir que os países priorizem essas agendas na governança global, notadamente o Objetivo de Desenvolvimento Sustentável (ODS) 1 (Erradicação da Pobreza) e 2 (Fome Zero e Agricultura Sustentável), que são de grande interesse do Sul global.
Entretanto, outros objetivos são fundamentais nesse processo. Destacam-se o ODS 10 (Redução das Desigualdades) e o ODS 18 (Igualdade étnico-racial), este último válido somente para o Brasil, além do ODS 17 (Parcerias e Meios de Implementação) que estimula a cooperação entre países. O ODS 18 é foi proposto pelo governo brasileiro, anunciado na 78ª Assembleia Geral das Nações Unidas de 2023. Ele se constitui em um esforço nacional para enfrentar o racismo e as desigualdades étnico-raciais, por meio de um compromisso voluntário do Brasil6. Tal qual explica o Ministério da Igualdade Racial (MIR) no Grupo de Trabalho de Desenvolvimento do G20, este ODS, construído em articulação com o Ministério dos Povos Indígenas, dos Direitos Humanos e Cidadania, além do BNDES e IPEA, “Significa assumir como central o combate às desigualdades, especialmente em relação a negros e indígenas, como estratégia de desenvolvimento sustentável”. Com isso, chama-se atenção para a necessidade de combater o racismo na estrutura de poder internacional7, algo transversal a várias iniciativas e compromissos dos países membros do Grupo.
Na ocasião da conclusão dos trabalhos da Força Tarefa, ocorrida no Rio de Janeiro em 24 de julho de 2024, explicou-se que a Aliança Global não estaria restrita aos 20 países membros, a União Europeia e a União Africana. Em vez disso, espera-se que essa iniciativa assuma uma grande envergadura, porquanto pretende reunir todos os países do mundo interessados em aderir e orientar as estratégias globais de esforços comuns, como o financiamento dos grandes bancos multilaterais de desenvolvimento – a Associação Internacional de Desenvolvimento (IDA) do Banco Mundial, o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e o Banco Africano de Desenvolvimento (BAD). Esse impulso do governo brasileiro à coordenação intergovernamental para esta agenda por meio da Aliança Global contra a Fome e a Pobreza deve fortalecer a governança global da segurança alimentar e nutricional no âmbito do Comitê de Segurança Alimentar Mundial da ONU – o CSA.
A Aliança Global passa a ser, com isso, uma iniciativa endossada pelo G20. Ela leva em consideração diferentes pilares que abrangem as políticas públicas, o financiamento e o intercâmbio técnico entre países8. Por meio de uma ‘cesta de políticas’ hospeda-se uma plataforma gerenciada por um Mecanismo de Coordenação que recepciona experiências bem-sucedidas de países e organizações internacionais para adaptação a outros contextos (nacionais e subnacionais), implementadas por governos e direcionadas às pessoas pobres, que passam fome, entre outros (G20 Brazil, 2024, p. 34). Tem-se, assim, o fortalecimento do papel do Estado nessa governança global da alimentação e nutrição, que deve estar guiada pela perspectiva da alimentação como um direito humano.
Nesse sentido, na primeira seção a seguir, tratamos do papel estratégico dos Estados na garantia do Direito Humano à Alimentação Adequada (DHAA) por meio das políticas públicas de segurança alimentar e nutricional, Direito este que requer uma ação conjunta de combate à fome e à pobreza; na segunda parte, explicamos como as desigualdades étnico-raciais, e mesmo de gênero, explicam uma exclusão social e política dos sujeitos de direito ao seu direito humano, como o DHAA; na terceira, apresentamos nosso entendimento sobre a governança global transformativa para promover os direitos humanos com o fortalecimento do papel do Estado e dos governos e participação social; e, enfim, finalizamos com algumas considerações e recomendações.
Pelo Direito Humano à Alimentação Adequada
A institucionalização do DHAA como ação de Estado é fruto de uma trajetória que teve início nos anos de 1940-60, quando houve a articulação e adoção dos direitos humanos e do Direito à alimentação nos ordenamentos jurídicos nacional e internacional, evoluindo para uma agenda global a ampliação da abordagem e do conteúdo do Direito à alimentação, entre os anos 70 e 80. Contudo, apenas a partir dos anos de 1990 é que vemos sua promoção e reconhecimento em todo o mundo, com a constituição das Diretrizes Voluntarias do DHAA, aprovadas em novembro de 2004 pelos diversos países que compõem o Conselho da FAO (Leão, 2013).
Desde então, um número significativo de países no mundo consagra o DHAA em suas constituições (Quênia, México, Nepal, Bolívia, Brasil, Egito, Equador e outros), exigindo que os Estados formulem políticas públicas e invistam recursos em ações para combater a fome e garantir a segurança alimentar de suas populações (MSCPI, 2018). A partir da adoção das Diretrizes DHAA pelos países, vários instrumentos intergovernamentais e interpretações autorizadas dos órgãos competentes das Nações Unidas foram desenvolvidas e acordadas apresentando avanços substanciais na regulação internacional pelo DHAA (Zimmermann et al, 2023).
Destacamos que entre os ODS, o ODS 2 é o que trata diretamente de “Acabar com a fome, alcançar a segurança alimentar e melhoria da nutrição e promover a agricultura sustentável” tornando-se crucial para as ações da Aliança Global do G20. O objetivo da Aliança Global no âmbito do G20 é de apoiar os países e acelerar os esforços coletivos globais para promover transições sustentáveis, inclusivas e justas. Entretanto, ele está condicionado ao fortalecimento do compromisso dos países em promover e garantir os Direitos Humanos. Em especial o DHAA, reconhecido desde 1999 no rol dos Direitos Humanos, requer uma ‘governança transformativa’ com especial sensibilidade às várias formas de discriminação étnica-racial e de gênero, já que estas impedem um número significativo de pessoas de acessar os direitos previstos.
A fome e a pobreza, nesse sentido, resultam da incapacidade de certos países, e governos, em garantir políticas públicas de segurança alimentar e nutricional eficientes. Como é sabido, a fome e a pobreza não são mera externalidade do sistema internacional, mas resultam da ausência de governança política frente aos desdobramentos do sistema econômico capitalista notoriamente concentrador de capital e renda.
Pelo fim das desigualdades étnico-raciais
Entendemos que, para além da relevância da implementação do ODS 18, este deve ser encarado como estratégico para impulsionar (de forma transversal) o alcance dos ODS 1 e 2. O legado da colonização na América Latina e Caribe, a exclusão dos povos indígenas e afrodescendentes dos serviços e bens públicos, a ausência de mecanismos que assegurem direitos salariais iguais entre homens e mulheres, têm sido condições que secularmente contribuíram para uma sociedade estruturada na desigualdade econômica. Especialmente em nossa região, e no Sul global em geral, a colonização de territórios e povos transformou a terra em um bem altamente disputado. O uso da terra é, ainda, muito concentrado na mão de poucos proprietários, que usam práticas intensivas e monocultivo de produtos para exportação, algo que está muito longe da proposta de sistemas alimentares saudáveis e sustentáveis preconizada pela cúpula mundial de alimentação da ONU e pelos ODS.
Lembramos que atualmente o eixo estruturador das ações de desenvolvimento proposto desde 2015 pelas Nações Unidas é a Agenda 2030 dos ODS. Esta possui como lemanão deixar ninguém para trás,com uma abordagem fundada em temas sociais, ambientais e econômicos. Instrumentalizada por 17 objetivos, 169 metas e 231 indicadores a serem alcançados até 2030, essa Agenda deve priorizar os povos e países com mais dificuldades, investir na igualdade de oportunidades, afirmar os direitos humanos e criar estratégias para não negligenciar a reprodução das desigualdades sociais.
Contudo, notamos a ausência de objetivos e metas focados na superação do racismo e da discriminação étnico-racial, fenômenos estruturantes das desigualdades sociais em diversos países do mundo. Essa percepção foi enfatizada pela Relatora Especial sobre as Formas Contemporâneas de Racismo, Discriminação Racial, Xenofobia e Formas Conexas de Intolerância da ONU, Tendayi Achiume, em seu relatório, assinalando que “o marco de desenvolvimento, incluída a Agenda 2030, preserva a injustiça colonial, perpetua a dominação das nações poderosas sobre os povos e territórios que historicamente foram objeto de extrativismo colonial e mantém a discriminação racial estrutural dentro das nações” (UN, 2022, p. 6, tradução nossa).
Observamos que a matriz de desenvolvimento sustentável na sua fase atual materializada nos ODS está ancorada em um modelo de desenvolvimento eurocêntrico moderno/colonial, herdeiro de valores Ocidentais (Santos, 2019). Assimilada, como tem sido, de forma acrítica pode contribuir para disseminação da ideia de um desenvolvimento politicamente descontextualizado e descolado dos debates estrutural e político sobre desigualdades, diferenças de classe, raça/etnia, gênero, orientação sexual, deficiência, assimetrias entre centro-periferia, entre países e regiões no cenário internacional e entre grupos sociais dentro dos próprios países. Essa agenda centraliza a noção do bem-estar do indivíduo por meio da ativação de suas capacidades, deixando de lado a noção da coletividade, convocando-o a lutar pelo desenvolvimento sustentável enquanto indivíduo, tudo isso em pleno acordo com a visão liberal do desenvolvimento (Santos, 2019).
A discriminação étnico-racial e o racismo estruturam as desigualdades da grande maioria dos países no mundo. Ela afeta grupos sociais historicamente vulnerabilizados, atingindo desproporcionalmente as mulheres. Nesse sentido, nenhuma agenda comprometida com o desenvolvimento, meio ambiente, mudança climática e direitos humanos pode prescindir do compromisso com a justiça racial e de gênero.
No caso brasileiro, dentro da normalidade institucional da sociedade, o pertencimento racial e de gênero definem relações distintas de mulheres e homens negros para o acesso, gozo e fruição de necessidades básicas do desenvolvimento. No Brasil, que apresenta povos e comunidades tradicionais, especialmente indígenas e quilombolas, as populações preta e parda e de mulheres são aquelas em que mais se sobressaem no mapa da fome e da insegurança alimentar. Em estudo da Rede Penssan (2022) no Brasil, estimava-se que 65% dos lares comandados por pessoas pretas e pardas conviviam com restrição de alimentos, sendo, em média, seis a cada dez lares comandados por mulheres em insegurança alimentar e nutricional, reflexo, entre outras coisas, da desigualdade salarial entre os gêneros. Portanto, não se pode negligenciar a abordagem interseccional nas ações de combate à fome, com especial ênfase à exclusão étnico-racial, ao tratar do DHAA.
O governo Lula 3 iniciou sua gestão repactuando o compromisso brasileiro com o combate ao racismo e à discriminação étnico-racial no país, reconstruindo o Ministério da Igualdade Racial e criando o Ministério dos Povos Indígenas, retomando políticas públicas relevantes de combate ao racismo, à discriminação étnico-racial e suas interseccionalidades, voltando a ser um player relevante nas instituições internacionais onde esses temas são abordados, particularmente na ONU. De acordo com o Ministério da Igualdade Racial (MIR, 2024), o ODS 18 consiste em eliminar o racismo e a discriminação étnico-racial, em todas suas formas, contra os povos indígenas e afrodescendentes.
Por meio da gestão partilhada deste ODS, criou-se uma Câmara Temática, composta paritariamente por representantes governamentais e da sociedade civil, sob a coordenação do MIR, para propor metas e indicadores que reflitam os desafios das realidades locais na superação da discriminação étnico-racial e do racismo nos diferentes países. O tema chegou a ser debatido na ONU como proposta brasileira e, agora, está em fase de ser priorizado pelo G20 e incorporado na declaração sobre economia global, inclusão social e desenvolvimento sustentável, considerando o ‘imbricamento entre desenvolvimento e igualdade racial’, especialmente em relação a pessoas negras e indígenas, como estratégia central de desenvolvimento sustentável. Estão em processo de aprovação dez metas que tratam da discriminação étnico racial no trabalho; violência; sistema de justiça; representatividade; reparação, memória, verdade e justiça; habitação; saúde; educação; diálogo e participação social; e imigrantes, sendo a segurança alimentar e nutricional transversal a vários destes.
Por uma governança global transformativa
Entendemos por governança transformativa aquela que afirma os direitos humanos e considera, além da participação democrática direta dos grupos sociais, com especial atenção às pessoas pobres e que vivem a situação da fome, a abordagem inclusiva e as políticas afirmativas na proposta de políticas públicas e gestão governamental.
Conforme FAO et al (2024), as evidências demonstram que bilhões de pessoas ainda não têm acesso a alimentos nutritivos, seguros e suficientes e mostram que existe uma discriminação étnico-racial e um racismo que estruturam e fundamentam as desigualdades nas agendas de soberania e segurança alimentar e nutricional (SSAN). Isso porque os dispositivos da exclusão étnico-racial impactam de forma diferente os grupos afrodescendentes, indígenas, quilombolas e outros grupos historicamente excluídos. Uma abordagem transformadora seria necessária, então, porquanto baseada nas distinções étnico-raciais e suas interseções com a discriminação socioeconômica, de gênero, sexualidade e outras, no âmbito global, regional, nacional e local.
A afirmação desses grupos no processo político deve se dar por meio da participação social, democrática e inclusiva. As chaves para combater as questões da desigualdade étnico-racial hoje dependem do reconhecimento de que a estrutura do sistema político internacional é racista e excludente (UN, 2022). Assim, a participação direta e efetiva dessa população no desenho, implementação e monitoramento das políticas e planos governamentais de SSAN depende de marcos étnico-raciais para garantir o DHAA. Trata-se, portanto, de colocar a centralidade do sistema alimentar nas pessoas (MSCPI, 2018), e não na produtividade e crescimento econômico, mas no interesse público, em vez do privado.
Com o objetivo de contribuir com a governança global e a implementação da Agenda 2030, é essencial fortalecer os espaços da governança multilateral internacional. Ao buscar responder a essas desigualdades e avançar na descolonização de uma estrutura econômica e política que é bastante desigual e injusta, a comunidade internacional deve possibilitar a participação dos sujeitos de direitos.
Para tanto, mostra-se como importante estratégia para os países e essa coordenação intergovernamental do G20 (1) garantir uma participação efetiva, direta e substantiva desses grupos que têm sido historicamente excluídos, como os afrodescendentes e indígenas, além da população pobre e feminina; (2) adotar uma abordagem étnico-racial pelos Estados e governos para todo o ciclo de políticas públicas (desenho, implementação, monitoramento e avaliação) de soberania e segurança alimentar e nutricional, acrescentando um passo importante na abordagem de gênero – na perspectiva interseccional; (3) respeitar uma visão alimentar e nutricional intercultural e biodiversa, valorizando a questão da alimentação adequada; (4) assegurar a propriedade de terras e territórios por parte destes grupos sociais que tem sido historicamente excluídos dos Direitos Humanos e marginalizados social e politicamente; (5) garantir práticas antidiscriminatórias em todo o processo de produção, transformação, troca, consumo e uso da terra e dos cultivos de alimentos.
Nesse contexto, é importante reconhecer o papel estratégico do G20 no multilateralismo global ao endossar a Aliança Global tendo em vista o compromisso dos países e governos em assegurar o DHAA. As maiores economias do mundo possuem poder econômico e político significativo para tornar o acesso aos alimentos um bem público global e combater a pobreza. Fundamentado sobre o princípio da justiça global9, a ideia de promover um ‘bem global’ se contrapõe ao ‘mal global’ – uma pandemia de fome, a miséria de certas sociedades e o isolamento dos povos e países. Além disso, o ‘bem público’ deve ser capaz de superar o ‘bem privado’ e, para tanto, é a abordagem do DHAA que deve se sobrepor ao poder de consumo no que concerne a alimentação, nutrição e a saúde das pessoas.
Conclusão
Para que haja uma governança global transformativa, o G20 como um espaço de coordenação intergovernamental deve ser capaz de hospedar e promover a participação democrática direta dos grupos sociais, com especial atenção às pessoas pobres e que vivem com fome. Para tanto, adotar uma abordagem étnico-racial na proposição e gestão das políticas públicas governamentais, centrando no Estado o dever de promover e garantir os direitos humanos, em especial aquele da alimentação, é essencial. Ademais, é estratégico fortalecer por meio de financiamento, valorização política e apoio à participação social, o Comitê de Segurança Alimentar Mundial (o CSA) no plano global, contra a cooptação de uma agenda pública pelas grandes corporações, um fenômeno que tem levado à crise do sistema multilateral global e que é conhecido como multistakholderism (ou várias partes interessadas).
O combate à fome exige a garantia do DHAA e a implementação dos ODS. O Brasil instituiu a Força Tarefa para o Estabelecimento da Aliança Global contra a Fome e a Pobreza no âmbito do G20, propôs o ODS 18, e deverá hospedar a primeira Cúpula Social realizada no âmbito do G20. Dessa forma, ele responde a uma problemática estrutural que marca o cenário brasileiro e de inúmeros países, além da governança global. É notório que o combate à fome tem natureza mais política do que técnica. Portanto, a proposta por uma governança transformativa leva em conta fatores centrais para a garantia de uma ação política coordenada pelos Estados e centrada na experiência daquelas populações oprimidas pelo sistema político capitalista tradicionalmente excludente. Isso porque propõe uma participação efetiva, direta e substantiva dos grupos historicamente excluídos da decisão política.
A atual Agenda Global de Combate à Fome e à Pobreza está sintonizada com as propostas da presidência brasileira no plano doméstico. A inclusão das mulheres, da população negra e afrodescendente e os povos indígenas no G20, bem como a valorização da participação social em várias das reuniões ministeriais, como a Força Tarefa para o Estabelecimento da Aliança Global, é parte do legado positivo da presidência brasileira em 2024. A proposta ousada de realizar um G20 Social antes da Cúpula e da instituição de 13 grupos de engajamento, que vão desde as empresas (B20) até os jovens (Y20), sindicatos (L20), parlamentos (P20), sociedade civil (C20) e os think tanks (T20), aumenta as expectativas quanto à possibilidade de que tanto a Aliança Global logre fortalecer o mais significativo espaço de governança global participativa para decisões quanto à fome – o CSA -, quanto o G20 compartilhe com esses grupos de engajamento as decisões governamentais coordenadas internacionalmente.
* Este texto não representa necessariamente as opiniões do Boletim Lua Nova ou do CEDEC. Gosta do nosso trabalho? Apoie o Boletim Lua Nova.
Referências bibliográficas
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Referência imagética: Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome (MDS). Aliança Global contra a Fome e a Pobreza formaliza base constitutiva nesta quarta-feira. 19 jul. 2024. Fotografia de Roberta Aline/MDS. Disponível em: <https://www.gov.br/mds/pt-br/noticias-e-conteudos/desenvolvimento-social/noticias-desenvolvimento-social/alianca-global-contra-a-fome-e-a-pobreza-formaliza-base-constitutiva-nesta-quarta-feira>. Acesso em: 12 ago. 2024.
- Professora de Direito na Universidade Federal do Sul da Bahia. Doutora em Desenvolvimento, Sociedade e Cooperação Internacional. E-mail: mariadocarmo@ufsb.edu.br ↩︎
- Pós-doutoranda no Programa de Pós-Graduação em Ciência Política e Relações Internacionais da Universidade Federal de Goiás (UFG), bolsista CAPES e membra do Grupo de Reflexão G20 no Brasil do Instituto de Relações Internacionais da Universidade de Brasília (UnB). E-mail: marinabolfarinecaixeta@gmail.com ↩︎
- Coordenadora geral da FIAN Colômbia. Cientista política, especialista em políticas públicas e estudos de desenvolvimento. E-mail: promero@fiancolombia.org ↩︎
- Professora da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro, membro da Comissão Executiva da Rede de Pesquisadores em Soberania e Segurança Alimentar (Rede Penssan) e da Comissão Executiva de Estudos Rurais (Rede Rural). E-mail: silviaz@ufrrj.br ↩︎
- A ordem de autoria é alfabética, considerando que todas as autoras trabalharam igualmente no texto. ↩︎
- O Brasil foi inovador ao ter sugerido este ODS e já ter aderido a ele na Assembleia Geral em 2023. Países como Índia e Costa Rica criaram o ODS 18 em nível doméstico, mas não propuseram a adesão dos demais países. Para mais informações acessar https://www.gov.br/igualdaderacial/pt-br/assuntos/ods18 ↩︎
- No último livro da série Routledge “Worlding Beyond the West”, Arlene B Tickner e Karen Smith (2020) insistem quanto à importância de se entender o sistema internacional como racista. ↩︎
- O pilar nacional diz respeito aos compromissos dos governos em implementar políticas públicas direcionadas para combater a fome e a pobreza e em promover a cooperação internacional; o pilar financeiro corresponde aos recursos destinados aos países e às políticas pertinentes no âmbito da Aliança Global; e o pilar de conhecimento refere-se a brindar assistência técnica e a construção/fortalecimento de capacidades dos países que aderirem a Aliança e sua cesta de políticas. ↩︎
- Segundo Inge Kaul (2000), em plena globalização é preciso definir o que se entende por ‘bens públicos globais’ como resposta às necessidades privada e de poucos países em detrimento das públicas e do mundo todo; isso exige a pactuação e realização gradualmente crescente de objetivos comuns e da cooperação internacional, o que poderia ser feito sob o conceito de “bens públicos globais”. ↩︎
