Pedro Aluízio Resende Leão^[1]

São dignos de nota os esforços dos (as) pesquisadores (as) do campo de Ciência Política para superar as produções tecnicistas, que se tornaram a marca registrada do Banco Mundial, sobre os programas de transferência de renda [cash transfer programs]. Esses relatórios e policy papers oriundos principalmente das instituições de Bretton Woods formaram um corpo teórico que ajudou a disseminar por todo o Atlântico Sul um formato específico de política pública, baseado na transferência monetária condicionada a famílias pobres e extremamente pobres. São estudos quase mecânicos, de viés economicista, que recomendam mecanismos automatizados e lineares de formulação, implementação e avaliação de políticas de desenvolvimento social. É certo que essa identidade não é um problema em si, mas naturalmente esse tipo de estudo não problematiza as dinâmicas do poder e da governança política que impactam nos formatos de implementação. Esse papel cabe à Ciência Política.

Os(as) cientistas políticos(as), principalmente os(as) que trabalham com políticas públicas, entendem muito bem que, entre as suas atribuições, uma das mais importantes é entender como as relações de poder circundam as instituições, de forma a determinar e a serem determinadas por regras e normas (formais e informais).  Essa é uma das marcas que nos diferenciam dos economistas e dos administradores. No campo das políticas de renda, essa dimensão tem sido explorada sob muitos guarda-chuvas: nos estudos de burocracia (OLIVEIRA e LOTTA, 2017), accountability eleitoral (PAVÃO, 2016), governança federativa (BICHIR, 2011), difusão internacional (OLIVEIRA, 2011) e muitos outros. Alguns aspectos, entretanto, permanecem subexplorados. Esse parece ser o caso dos estudos legislativos e de grupos de interesse. A ser publicado proximamente na E-Legis^[2], o artigo “Parliamentary activity in the Bolsa Familia’s subsystem: organized groups and the structure of interest relations”, de minha autoria, busca avançar nessa temática.

A pesquisa, que possibilitou também outra produção – o capítulo O efeito da institucionalização da política pública na atividade parlamentar: ação política induzida pelo programa Bolsa Família^[3] –, buscou começar a explorar esse universo ainda desconhecido da representação de grupos e do comportamento parlamentar em uma das políticas sociais mais bem pesquisadas do Estado brasileiro. Entre os objetivos estava, realmente, o de contribuir para superar essa contradição! Acredito que conseguimos avançar nesse ponto e dar um novo fôlego para esse tema dentro da literatura sobre o Programa Bolsa Família (PBF). Nos próximos parágrafos buscarei apresentar resumidamente, e com alguma informalidade, as dinâmicas que perpassaram essa pesquisa, os principais pontos tratados e conclusões a que chegamos, na intenção de despertar uma curiosidade que faça o leitor acessar também o texto completo do artigo.

Conforme mencionado, duas preocupações motivaram a execução da pesquisa. Primeiramente, a falta de parâmetros e diagnósticos empíricos sobre o comportamento de deputados federais com relação ao Bolsa Família. Se conhece muito pouco (ou quase nada) de muitas variáveis que determinam o comportamento parlamentar nessa matéria. Ainda que o campo de Análise Legislativa seja um dos pilares mais produtivos da Ciência Política brasileira (AMORIM NETO, SANTOS, 2003; BERTHOLINI, PEREIRA 2017; LIMONGI, 1994; SANTOS, 2006), com relação ao PBF, os incentivos e restrições à ação política de deputados e senadores ainda carecem de muitas frentes de estudo. A título de exemplo, quase não se tem trabalhos que investiguem sobre os fatores do cálculo utilitário em votações (específicas do PBF), a relação entre parlamentares e a burocracia do programa ou até mesmo as relações Legislativo-Executivo.

Noto que, paralelamente aos estudos legislativos sobre o PBF, a dimensão ideacional neste subsistema tem se desenvolvido com um pouco mais de força. Com o avanço do Advocacy Coalition Framework, o modelo teórico proposto por Paul Sabatier (SABATIER e WEIBLE, 2007), pesquisadores e pesquisadoras de nossa geração ganharam um ferramental importante para analisar a formação de coalizões que se estruturam ao redor de ideais e valores. Na literatura brasileira destaco Tomazini (2016) e Juliano (2021). Mas ainda assim não se pode dizer que esses trabalhos sejam de análise legislativa stricto sensu sobre o PBF. Ainda que, teoricamente, os parlamentares possam estar inseridos em coalizões de defesa, que são formadas por uma pluralidade de atores estatais e societais, o objetivo central dessas autoras não é trabalhar o comportamento parlamentar tal qual buscamos tratar aqui. Acredito que Costa (2022) concordaria comigo, tanto que este ano defendeu sua tese de doutorado na Universidade de São Paulo sob o título “O papel esquecido do Poder Legislativo na trajetória das políticas de transferência de renda no Brasil”.

A segunda preocupação que motivou a pesquisa foi a ainda mais ausente literatura sobre indivíduos e grupos de interesse que atuam junto ao parlamento, em articulação no subsistema do Bolsa Família. É impressionante observar como um subsistema tão povoado por interesses organizados, como essa pesquisa constatou, permaneceu por tanto tempo subexplorado. Interesses organizados, nessa perspectiva, são quaisquer grupos ou indivíduos que, atuando por uma causa ideacional, uma posição estratégica ou por ganhos materiais, advoga e faz lobby junto ao poder público (seja na esfera legislativa, executiva ou judiciária), a fim de conseguir influenciar decisões.

Toda e todo cientista político tem a dificuldade de imaginar que uma arena política seja pacífica e despovoada de interesses. Vale notar que uma arena pacífica tem significado completamente diferente de uma arena estável ou dependente de sua trajetória. Estabilidade ou dependência de trajetória há muito já foram apontadas como possíveis pelo próprio neoinstitucionalismo^[4]. Assumir a pacificidade de uma arena, contudo, se refere a assumir a ausência de conflitos e, portanto, de algumas condições que levam a esse resultado. Entre elas estão a ausência de crenças discordantes entre atores, que habitantes de locus institucionais distintos não disputam por posições, e que a sociabilização e papéis diferenciados na cadeia de produção da política não levam a clivagens naturais. E se tem muito pouca (ou nenhuma) evidência de que essas condições sejam verdadeiras na política em geral. Sobretudo, é mais difícil ainda digerir que as políticas públicas não geram ganhadores e perdedores.

Outros pesquisadores compartilham da percepção que a literatura ainda desconhece qual é o real impacto de práticas lobistas para a implementação do PBF. Ainda que, por enquanto, essa variável tenha muito pouco a dizer, sua dimensão precisa ser explorada, pois dela podem surgir resultados relevantes. De cabeça aberta e preparados para todos os tipos de resultados, nós, pesquisadores e pesquisadoras devemos entender que pequenos achados podem assentar importantes degraus para estudos futuros – e a não validação de uma hipótese de trabalho também ilumina o caminho para outros pesquisadores, mostrando por onde não se deve ir.

A pesquisa que originou o artigo em questão foi conduzida com esse espírito exploratório, na busca de encontrar pequenas evidências que pudessem indicar caminhos para estudos posteriores. E acredito que consegui. Tanto as perguntas e hipóteses quanto a abordagem teórico-metodológica se embasaram em métodos específicos para essa finalidade (técnicas exploratórias). Os objetivos formais do estudo buscaram assentar bases nesse terreno arenoso de forma a (1) mapear possíveis grupos e indivíduos de interesse atuantes nas últimas legislaturas (55ª e 56ª legislaturas) e (2) tentar identificar algum padrão de comportamento coletivo dos parlamentares quando o assunto é o Bolsa Família.

Na pesquisa focamos unicamente na Câmara dos Deputados e, a partir de métodos mistos de análise de discurso, estruturamos o conhecimento gerado pela pesquisa de maneira que ele dialogasse em “formatos de encaixes” com alguns paradigmas teóricos previamente escolhidos. Essa conduta de pesquisa foi inspirada pela Análise de Congruência que, entre os métodos de pesquisa de pequeno n, é um dos mais recomendados para pesquisas exploratórias. Ao contrário de olhar para um objeto a partir de um arcabouço teórico específico, como geralmente é feito pelos estudos, o coração dessa estratégia é investigar o objeto a partir de lentes teóricas opostas, na busca de testar o quanto cada teoria carrega de capacidade explicativa para aquele caso em específico.

Conjuntamente, ao esmiuçar o caso a partir de lentes distintas e testar as forças das teorias para “casos não típicos”, investiga-se a realidade empírica com assertividade e senso crítico, pois se observa se existe lógica ou não em atribuir determinadas interpretações a determinados atores, ações políticas, estruturas, etc. Em outras palavras, ainda que o objetivo formal do método seja testar teorias, um ganho extra é o de informar quais das distintas interpretações sobre o mesmo fenômeno fazem ou não sentido.

Congruência é um conceito matemático e geométrico. Duas formas são congruentes quando elas possuem perfeito encaixe, ou seja, a mesma forma e o mesmo tamanho. Com esse espírito, o segundo objetivo – entender possíveis padrões de ação conjunta entre parlamentares – teve uma abordagem analítica que buscou entender se e de que maneira a realidade que estava ali presente se encaixava com as explicações do Policy Feedback Approach e do já citado Advocacy Coalition Framework (ACF).

Não me deterei em profundidade nas duas abordagens, pois incentivo a leitura do artigo completo. Mas alguns apontamentos são relevantes. Ambas as abordagens teóricas detêm um espaço privilegiado dentro das teorias de policy process e agenda-setting, um assunto muito caro a quem se dedica ao estudo de políticas públicas. Com origens epistemológicas distintas, o Policy Feedback Approach tem tradição neoinstitucionalista e o ACF tem suas raízes no pluralismo. Cada uma das duas abordagens atribui diagnósticos diferentes à ação política, de forma a entender distintamente como se dão os incentivos e restrições que fazem com que os atores políticos se engajem coletivamente na política pública. Para os objetivos da pesquisa, esse contraste foi perfeito.

O tratamento dos dados em si foi inspirado na produção de McBeth, Shanahan e Jones (2005), que estruturaram uma técnica de transformação da análise qualitativa de conteúdo em uma escala numérica, estatisticamente tratável, que tem relação direta com as teorias em questão. Também não me deterei em especificidades metodológicas, mas essa pesquisa mostrou que a análise do discurso pode ser uma forma essencial de ligar a discussão abstrata das teorias e ambientes empíricos difíceis de seres decifrados, como o mundo das crenças e dos interesses.

A estratégia trazida por McBeth, Shanahan e Jones (2005) está relacionada com o Narrative Policy Framework (NPF). O NPF é uma forma de abordar fragmentos discursivos como se fossem parte de uma grande narrativa traçada pelos emissores. Essa narrativa, tal como tratada pela literatura, é composta por “herois e vilões”, “enredo”, “moral da história”, entre outros. A lógica disso é a premissa de que os atores políticos interpretam e atuam no mundo a partir de grandes eixos narrativos, nos quais eles e suas pautas fazem parte. Ao interpretar dessa forma, os emissores marcam seus discursos – ainda que inconscientemente – com caracterizações de pessoas e situações como “vilões” e “moral da história”. Com a leitura correta desses textos é possível identificar que se trata, na verdade, dos rivais políticos e da defesa de um formato ou uma solução específica de política pública, por exemplo.

Essa abordagem nos permitiu hipotetizar a respeito de tópicos que são inerentes ao comportamento parlamentar no PBF. Para isso, separamos três indicadores do NPF: (1) o “contexto” [setting], (2) os “vilões” e (3) a “moral da história”. A partir desses três indicadores, foi possível captar as posições de cada parlamentar com relação aos desafios relevantes para eles, às pautas que apoiavam, à forma em que eles viam seus rivais políticos, e à solução proposta para o tópico do programa em discussão nas sessões. Com a correta interpretação, foi possível extrair até significados mais profundos teoricamente, como a relação entre os atores e a institucionalidade do programa, as dinâmicas de coalizão e oposição, e os choques externos do processo de impeachment sobre o subsistema.

A experiência da política inter-arenas explica bem como esse desenho de pesquisa conseguiu avançar na identificação da política legislativa do programa. Para a realização da pesquisa foram selecionadas amostras aleatórias de discursos parlamentares em duas arenas diferentes: o Plenário da Câmara dos Deputados e a Comissão de Seguridade Social e Família (CSSF). Foi surpreendente observar como os indicadores marcaram compassos discursivos com características distintas a depender de onde o discurso foi proferido. Essa talvez tenha sido      uma das maiores descobertas da pesquisa.

Os discursos parlamentares apresentados em plenário estavam imbuídos da lógica política da rivalidade, com “vilões” (ou rivais políticos) muito bem demarcados. Em uma arena característica da macropolítica, os parlamentares falam para suas constituencies e estabelecem ligações entre áreas temáticas. Principalmente no período entre 2016 e 2018, foi notável a forma em que a retórica relativa ao PBF foi trabalhada como parte de uma problemática política muito mais ampla. Com a polarização do ambiente político brasileiro e a hostilidade presente na democracia brasileira, ficaram claros nos discursos sobre o Bolsa Família em plenário. Certamente ficou muito mais explícito nessa arena os choques que o subsistema do PBF sofreu enquanto o macrossistema em geral passava por abalos – em especial a instituição da presidência e a representação democrática.

Ao mesmo tempo, pareceu-me que a institucionalidade da Comissão de Seguridade Social e Família dirigiu o comportamento discursivo dos parlamentares. A CSSF pode ter insulado as discussões sobre o PBF e filtrou parte da pressão oriunda da macropolítica. Os discursos nessa arena foram muito mais marcados pela tônica do tecnicismo, dos resultados, e objetivos historicamente conquistados pelo programa. Na maioria das vezes as referências ao PBF se davam no escopo de suas conquistas. As pressões e choques vindos da problemática do impeachment pareceram ter chegado mais brandas às paredes da Comissão.

Essa descoberta em especial permitiu a escrita de mais uma obra, que foi o capítulo já      mencionado sobre o efeito da institucionalidade do PBF sobre os comportamentos parlamentares. Realizar esse contraste entre realidades, que os indicadores do NPF apresentaram, só foi possível dadas as escolhas teóricas realizadas. Constantemente, durante o processo de pesquisa, saltavam aos olhos as explicações tanto do ACF quanto do neoinstitucionalismo. No caso específico da CSSF, o policy feedback approach explica a problemática: a CSSF, por sua característica natural, dotada de um histórico de práticas e regras da Assistência Social e com um sistema de entrada seletiva de atores, constrange os comportamentos e os discursos. Isso acontece porque o próprio ambiente institucional empodera os atores que são favoráveis ao desenho do PBF e impede acessos de atores contestatórios.

Essa relação dialógica entre o exercício parlamentar, prescrições teóricas (inspiradas na Análise de Congruência) e a escolha metodológica (NPF) esteve presente em vários estágios da pesquisa e em vários lócus institucionais. Com cuidado, um ambiente pouco explorado começa a ser desvendado pela literatura e o artigo vem contribuir, mostrando que é possível entender estruturas de alianças e arcabouços ideacionais a partir de desenhos de pesquisa inovadores, que se adaptam ao estado da arte do objeto.

Essa pesquisa, em seu primeiro objetivo, de mapear os grupos e atores de interesse, conseguiu observar mais de 150 atores entre parlamentares, grupos organizados e indivíduos que atuam pela temática – a lista completa está disponível no artigo. Mostrou ainda que existe um subsistema borbulhante de interesses, que é possível estudá-lo de forma sistemática e entender o comportamento parlamentar no PBF de maneira racional e sistemática. Fundamentalmente, apresentou que existe um objeto de pesquisa que tem sido largamente negligenciado. Inspirar pesquisadores interessados nessa temática foi a principal ambição dessa pesquisa e incentivar maiores desenvolvimentos nesse campo seria o maior fruto que poderíamos pretender.

O fato de o Bolsa Família ter sido uma política estável por quase vinte anos não diz logicamente nada sobre a passividade do subsistema. Diz, sim, sobre as condições que mantiveram sua estabilidade, e que podem estar relacionadas com a atividade parlamentar. Mas até isso ainda deve ser melhor estudado. Acredito que o leitor e a leitora devem ter compreendido a necessidade de pesquisas desse tipo. Essa literatura no âmbito do Bolsa Família se desenvolverá quando os interesses organizados e as tipologias do conflito e da cooperação,      assim como seus contornos causais, forem estudadas em si mesmas, como o centro das perguntas de pesquisa. Assim daremos passos à frente.

* Este texto não reflete, necessariamente, a opinião do Boletim Lua Nova ou do Cedec.

Bibliografia

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^[1] Mestrando em Ciência Política na USP e bacharel em Relações Internacionais pela PUC Minas. O artigo “Atividade parlamentar no subsistema do Bolsa Família: grupos organizados e a estrutura das relações de interesse” foi premiado entre os melhores trabalhos do GT 4: Estado e Políticas Públicas, no VII Fórum Brasileiro de Pós-Graduação em Ciência Política, ocorrido na UFMG entre 16 a 23 de fevereiro de 2022.

^[2] A E-Legis é a Revista Eletrônica do Programa de Pós-Graduação da Câmara dos Deputados, de acesso aberto. Disponível em: <https://e-legis.camara.leg.br/cefor/index.php/e-legis>. Acesso em: 7 abr. 2022.

^[3] O capítulo deverá ser publicado no livro PósDebate, organizado pela pós-graduação da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo e com lançamento previsto para o último trimestre de 2022.

^[4] Não quero tampouco dizer que estabilidade e dependência de trajetória são fenômenos correlatos ou que o neoinstitucionalismo (histórico) assume causalidade automática entre ambas.

Fonte Imagética: Autores do projeto defendem condicionalidades para concessão do benefício (Créditos: Camila Domingues/Palácio Piratini). Agência Câmara de Notícias. Disponível em <https://www.camara.leg.br/noticias/705884-proposta-condiciona-aceitacao-de-oferta-de-emprego-para-receber-o-bolsa-familia/>. Acesso em 20 abr 2022.