Maíra Cabral Juliano[1]
Este texto se baseia em minha pesquisa de doutorado[2], na qual sustento que os governos Lula não alteraram significativamente a essência da política de combate à pobreza implementada por Fernando Henrique Cardoso. Apesar de apresentada como inovação, sua política se apoiou nas mesmas ideias fundamentais que guiaram as escolhas do seu antecessor.
“É impossível imaginar políticas públicas sem ideias” (John, 2005, p. 144). Para examinar um tema já tão explorado, mas ainda muito controverso, que são as continuidades e descontinuidades na política de combate à pobreza entre os governos Cardoso e Lula, proponho um exame a partir das ideias fundamentais que orientaram as escolhas dos seus formuladores, em busca de indícios observáveis e comparáveis do conteúdo básico dessa política.
Parto de uma perspectiva que crescentemente ganha espaço na ciência política, para a qual as políticas públicas são, antes de tudo, traduções de ideias sobre o melhor curso de ação para se alcançar determinados objetivos (Jenkins-Smith et al, 2014; Heclo, 1978; John, 2005). Isso envolve aspectos como a definição e caracterização do problema público, as alternativas de solução, a visão sobre a população prioritária, a divisão de responsabilidades entre Estado e sociedade, entre outros elementos que requerem a mobilização de ideias das mais abstratas, como a visão de mundo e a filosofia pessoal dos indivíduos, até as mais empíricas, como orçamentos e instrumentos. Qualquer política pública é, portanto, recheada de conteúdos normativos, como normas, crenças, valores e visões de mundo (Campbell, 2002).
O uso dessa abordagem permite enxergar com nitidez as diretrizes estruturantes das políticas implementadas nas duas administrações presidenciais analisadas e suas variações fundamentais de um período para o outro. Assim se evita a miríade de enfoques que tornam o tópico nebuloso na literatura, já que as conclusões dos analistas vão da mudança à continuidade – e que há uma variedade de explicações para elas. Meu argumento central é o de que a gestão Lula aderiu aos mesmos referenciais normativos que eram dominantes entre os policy-makers no último governo de Cardoso e que continuaram dominantes durante os seus governos.
Teorias contemporâneas concebem que políticas públicas são formuladas no âmbito de redes de atores ou subsistemas (Capella, Brasil, 2015)[3], espaços que ultrapassam fronteiras institucionais e incluem atores diversos, individuais e coletivos, de instituições públicas e privadas, interessados em influenciar políticas em uma dada área. Em uma dessas vertentes, o Advocacy Coalition Framework (ACF), atores com crenças comuns formam “coalizões de defesa” que concorrem entre si, agindo em conjunto para induzir as decisões das autoridades na direção das suas perspectivas ideacionais ou “vieses” cognitivos (Jenkins-Smith et al., 2014).
Por esse prisma, considera-se que a política de enfrentamento à pobreza do período examinado foi forjada no âmbito de um subsistema permeado por ideias, tanto dos representantes governamentais, quanto de uma série de outros atores políticos interessados em imprimir suas crenças, valores e visões de mundo nas políticas a serem adotadas.
Entre 1999 e 2010, intervalo que compreende o último governo Cardoso e o último governo Lula[4], mapeei, em debates públicos sobre o assunto[5], crenças de ministros e secretários de Estado, parlamentares, entidades de classe, conselheiros de políticas públicas, membros de organismos internacionais, institutos de pesquisa, organizações da sociedade civil, professores, gestores públicos etc. Esses atores se organizaram em torno de quatro perspectivas ideacionais que formaram a “paisagem cognitiva disponível” para a tomada de decisão das autoridades governamentais. Erigidas a partir de sistemas de crenças particulares, elas foram nomeadas perspectivas da superação; protetiva; da assistência social; e da segurança alimentar.
Os defensores da perspectiva da superação enxergam a pobreza como um problema que pode ser superado. Para atacar suas causas, acreditam na “emancipação” das famílias, por meio do desenvolvimento da autonomia individual, tendo como instrumento preferencial a transferência de renda condicionada, focalizada nos mais pobres e integrada a políticas de inclusão produtiva, como a capacitação profissional. O desfecho esperado é o desenvolvimento econômico. A perspectiva foi dominante nos dois períodos e agregou a maioria dos atores do subsistema, incluindo vários em posições relevantes do governo federal, em ministérios e secretarias, em ambas as administrações. Membros dos governos Cardoso e Lula não só aderiram a ela, como também tiveram importância na sua configuração. Ainda que preserve um núcleo duro, ela surgiu com variações nos períodos, como explicarei com mais detalhes adiante.
A perspectiva protetiva difere fundamentalmente da anterior. Seus apoiadores não acreditam ser possível “superar” a pobreza no contexto de incertezas do mercado. Logo, defendem a proteção dos cidadãos contra riscos inevitáveis (como o desemprego, a velhice, doenças), pela garantia de direitos sociais básicos. Como instrumento, defendem a renda universal e incondicional e serviços públicos de qualidade, visando assegurar o bem-estar em variadas esferas da vida (da liberdade de participar do mercado à de ter boa saúde e educação). Políticas focalizadas são bem-vindas, à medida que promovem o acesso igualitário de direitos a grupos historicamente em desvantagem, mas devem ser pensadas no bojo de um sistema universal de proteção. Tais atores entendem que os pobres são capazes de fazer boas escolhas e não temem que a proteção do Estado desincentive o trabalho ou estimule comportamentos irresponsáveis. A perspectiva não mostrou variações notáveis entre os períodos e teve um número extremamente diminuto de representantes, estando estes fora do âmbito governamental.
A perspectiva da assistência social se distingue das demais por seus objetivos empíricos, ligados, sobretudo, ao fortalecimento da política nacional de assistência social. Não se evidenciam valores e crenças normativas profundas ou objetivos estratégicos bem definidos por trás da sustentação da prestação continuada dos serviços da assistência social. Esses atores se centram na crítica ao assistencialismo, na reivindicação de mais recursos para a área e na importância de promover uma política de direitos garantidos pelo Estado. Essa foi a segunda maior agremiação do subsistema, reunindo ativistas diversos, como professores, conselheiros, entidades de classe e deputados federais. No período Cardoso, reclamaram maior participação dos especialistas dos conselhos da área, condenando a pouca abertura do governo na formulação dessas políticas. Já no governo Lula, eles se avolumaram e assumiram cargos importantes no então recém-instituído Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS).
Por fim, a perspectiva da segurança alimentar, incipiente no período Cardoso, ascende ao debate durante o governo Lula, representada, na arena investigada, basicamente pelo ministro José Graziano, do Ministério Extraordinário da Segurança Alimentar e Combate à Fome. Seu foco é o alívio da pobreza, via ações emergenciais voltadas aos mais pobres, mas sobretudo a sua superação, integrando as políticas emergenciais a outras “emancipatórias”. A inclusão produtiva pelo fortalecimento da agricultura familiar e dinamização de economias locais é o instrumento preferencial, aliada à garantia de alimentação em quantidade e qualidade adequadas, no contexto de uma política universal de segurança alimentar. Há uma preocupação com o desenvolvimento da autonomia entre os pobres e a crença de que é preciso educá-los para que possam fazer boas escolhas.
Figura 1 – Aspectos principais das perspectivas ideacionais no subsistema de combate à pobreza (1999-2010)
O que mudou nos governos Lula
Ambos os governos aderiram aos elementos básicos da perspectiva da superação, mas houve ligeiras variações nos discursos dos atores governamentais de cada período. Em Cardoso, essa perspectiva se distingue mais nitidamente das demais. Em Lula, integra alguns dos seus elementos, tornando-se algo híbrida.
No governo Cardoso, a autonomia é associada ao valor da responsabilidade, do trabalho e do esforço individual. Em Lula, é apresentada simplesmente como resultado esperado das políticas de inclusão produtiva. Quando representantes governamentais são questionados quanto ao indesejável assistencialismo, a visão sobre pobres surge mais positiva do que no período anterior, com argumentos de que eles “preferem trabalhar do que receber benefícios”.
A focalização é, no governo Cardoso, justificada majoritariamente pela eficiência social, a ideia de que, diante de recursos escassos, é preciso alocá-los em políticas para os que mais precisam. Em Lula, despontam argumentos em favor da equidade, isto é, de que é justo direcionar os recursos aos mais vulneráveis para compensar desigualdades históricas.
A transferência de renda condicionada é valorizada por motivos distintos em cada governo. O Bolsa Escola de FHC tem seu valor ligado à condicionalidade em educação e seu respectivo potencial de romper o ciclo intergeracional da pobreza, mediante o desenvolvimento do “capital humano”. No Bolsa Família de Lula, a ênfase passa a ser muito mais na autonomia financeira dos pobres, viabilizada pela articulação do programa com as políticas “emancipatórias” de inclusão produtiva. O foco se desloca da condicionalidade, da infância e do longo prazo, para a articulação com as outras políticas sociais do Cadastro Único, os adultos das famílias, e a sua inserção mais imediata no mercado de trabalho.
Nos discursos do governo Lula, as condicionalidades também vão ao segundo plano pela importância que a transferência monetária, em si, adquire. Em Cardoso, a ênfase está na importância de “ensinar a pescar”. Em Lula, isso importa, mas “dar o peixe” ganha um espaço antes relegado à filantropia. O recurso financeiro é associado ao gasto com alimentação, ressaltando-se a responsabilidade do Estado em aliviar os efeitos da pobreza, como a fome.
Nesse sentido, também há uma mudança no quesito da divisão de responsabilidades entre Estado e sociedade civil. No governo Cardoso, defende-se o compartilhamento de obrigações. Já o governo Lula assume o problema como incumbência do Estado, reservando à sociedade civil a posição de coadjuvante.
O que continuou nos governos Lula
Analistas reconhecem que as modificações institucionais promovidas no governo Lula elevaram o status da política social e ajudaram a aprimorar e consolidar a política de transferência de renda previamente implementada (Jaccoud, 2019; Silva, 2015; Lício, 2014; Arretche; Marques; Faria, 2019). A análise criteriosa das ideias, porém, indica que as alterações se deram no plano retórico, oferecendo-se novas justificativas públicas, enfoques e enquadramentos para as mesmas escolhas fundamentais.
É interessante que o discurso se alinha ao momento histórico em que o paradigma neoliberal deixa de ser a receita unívoca de desenvolvimento para os países periféricos. No início do milênio irrompem, em países da América Latina, estratégias mais preocupadas com a equidade. No debate intelectual, ganham espaço concepções multidimensionais de desenvolvimento que extrapolam o foco estrito no crescimento econômico e na estabilização monetária[6] (Diniz, 2011; Draibe; Riesco, 2011). Nesse período, passa a ser mais amplamente questionada a “eficácia do mercado na alocação de recursos e na promoção do bem-estar coletivo” (Diniz, 2011, p. 500). Há maior aceitação da intervenção do Estado sobre os resultados do mercado para assegurar uma distribuição social e econômica mais justa e garantir oportunidades reais aos grupos sociais em desvantagem (Diniz, 2011; Kerstenetzky, 2006).
No caso do governo Lula, a despeito dessas inflexões, o exame das crenças predominantes entre seus representantes mostrou que os ajustes retóricos ao contexto não foram acompanhados de uma mudança substantiva na essência da política implementada por Cardoso, gestada ao abrigo Consenso de Washington (Williamson, 1989). Nesse ponto, as escolhas permaneceram fiéis à perspectiva sempre dominante no subsistema. Preservaram-se: a crença na superação da pobreza pela oferta condicionada de benefícios dependentes de recursos orçamentários, em vez da garantia protetiva de direitos sociais legalmente assegurados; a defesa prioritária da focalização nos mais pobres, não havendo defesas consistentes e nítidas em favor de políticas universais; a priorização da inclusão social via mercado pelo aumento das rendas individuais e do poder de consumo, sobre a expansão de serviços sociais públicos de qualidade; transferências condicionadas, no lugar de uma renda básica universal e incondicional, mesmo tendo sido promulgada, um dia antes do Bolsa Família, a lei da Renda Básica de Cidadania[7].
Essa política não foi repensada nos moldes de um modelo universalista, com o fortalecimento de serviços públicos ofertados pelo Estado como direito de todos, como o padrão socialdemocrata que inspirou a Constituição Federal de 1988. O que houve foi a opção por melhorar um modelo minimalista, com políticas focalizadas, combinadas à inserção produtiva massiva dos mais pobres, aliando crescimento econômico e inclusão social pelo mercado.
Uma mudança limitada pelas ideias
O ACF prevê que mudanças importantes (major policy changes) são muito difíceis de ocorrer espontaneamente, pois os atores possuem crenças profundas, fruto da socialização, que resistem a mudanças e dificultam as negociações. Mudanças de governo até podem perturbar o equilíbrio de poder estabelecido no subsistema e possibilitar a ascensão de ideias antes minoritárias, mas apenas se a oportunidade for aproveitada com êxito por seus patrocinadores.
Neste caso, as perspectivas concorrentes à da superação não lograram influenciar decisivamente as decisões das autoridades. E apesar da bandeira que norteou a campanha de Lula em 2002, o impulso de mudança no combate à pobreza foi, em alguma medida, limitado pelas próprias ideias dominantes em seu governo. Esse impulso não foi ambicioso ou forte o suficiente a ponto de transformar o núcleo duro da política existente. Isso seria verdade se propostas essencialmente distintas, como as defendidas na perspectiva protetiva, tivessem sido efetivamente adotadas, para além da incorporação de alguns dos seus elementos nos discursos.
Assim, salvo se identificadas modificações significativas nos últimos dez anos que não foram objeto deste estudo, a análise desses dois governos emblemáticos da Nova República sugere que as propostas com mais chances de se concretizar são as que visam a superação individual da pobreza, pela inserção dos pobres no ciclo econômico. Aquelas baseadas na garantia da liberdade e de direitos universais, a serem realizadas na provisão generosa de políticas para todos, embora abstratamente benquistas, não apelam para as crenças fundamentais da maioria dos atores com poder decisório, na hora de concretizá-las.
O problema está, mais do que nunca, pautado na agenda pública e deve ser alvo de discussões na medida em que se aproxima o pleito eleitoral deste ano. No atual contexto, de aumento do desemprego, da pobreza e da fome no Brasil, impõe-se a necessidade de debater políticas mais efetivas e duradouras, que possam fazer frente a esses problemas históricos recentemente agravados. A transformação desse cenário depende, em grande parte, do abandono de velhas ideias.
* Este texto não reflete, necessariamente, a opinião do Boletim Lua Nova ou do Cedec.
ARRETCHE, Marta; MARQUES, Eduardo; FARIA, Carlos Aurélio Pimenta de. As políticas
da política: desigualdades e inclusão nos governos PSDB e do PT. São Paulo: Editora Unesp,
2019
CAMPBELL, John L. Ideas, Politics, and Public Policy. Annual Review of Sociology, [s. l.], v. 28, n. 1, p. 21–38, 2002.
CAPELLA, Ana Cláudia Niedhardt; BRASIL, Felipe Gonçalves. Análise de Políticas Públicas: uma revisão da literatura sobre o papel dos subsistemas, comunidades e redes. Novos Estudos – CEBRAP, [s. l.], n. 101, p. 57–76, 2015.
DINIZ, Eli. O contexto internacional e a retomada do debate sobre desenvolvimento no Brasil contemporâneo (2000/2010). Dados, Rio de Janeiro, v. 54, n. 4, p. 493–532, 2011.
HECLO, Hugh. Issue networks and the Executive Establishment. Em: KING, Anthony Stephen (ed.). The new American Political System. Washington, D.C. : Lanham, MD: AEI Press ; Distributed by arrangement with University Press of America, 1978. p. 262–287.
JACCOUD, Luciana. Trabalho, pobreza e desigualdade: a garantia de renda no sistema brasileiro de proteção. In: ARRETCHE, Marta; MARQUES, Eduardo; FARIA, Carlos Aurélio Pimenta de (org.). As políticas da política: desigualdades de inclusão nos governos do PSDB e PT. São Paulo: UNESP, 2019.
JENKINS-SMITH, Hank C. et al. The Advocacy Coalition Framework: Foundations, Evolution, and Ongoing Research. Em: SABATIER, Paul A.; WEIBLE, Christopher M. (org.). Theories of the policy process. Third editioned. Boulder, CO: Westview Press, a member of the Persus Books Group, 2014.
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LÍCIO, Elaine Cristina. Contribuições do Programa Bolsa Família para a gestão das políticas sociais. Revista do Serviço Público, Brasília, v. 64, n. 3, p. 309–326, 2014. Disponível em: https://doi.org/10.21874/rsp.v64i3.126. Acesso em 05 mai. 2020.
SILVA, Maria Ozanira da Silva e. Os programas de transferência de renda na política social
brasileira: seu desenvolvimento, possibilidades e limites. Revista de Políticas Públicas, [S.
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WILLIAMSON, John. What Washington means by policy reform. In: WILLIAMSON, John (ed.). Latin American Adjustment: How much has happened? Washington: Peterson Institute for International Economics, 1989
[1] Doutora e mestre em Ciência Política pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Possui graduação em Administração Pública pela Universidade Federal do Paraná (UFPR) e em Psicologia pela Universidade Tuiuti do Paraná. Integra o Núcleo de Pesquisa em Desenvolvimento, Direitos, Instituições e Políticas Públicas (NEDIPP) na UFRGS e o Laboratório de Análise de Redes (LAR) na UFPR. E-mail: mairacjuliano@gmail.com.
[2] A tese se intitula “As ideias na política de combate à pobreza no Brasil, de Cardoso a Lula (1999–2010)”, e está disponível em <https://bit.ly/3EYLLVo>. O presente texto foi escrito a convite do Boletim Lua Nova, a partir de um artigo apresentado no VII Fórum Brasileiro de Pós-Graduação em Ciência Política, que recebeu menção honrosa de melhor trabalho do Grupo de Trabalho Estado e Políticas Públicas.
[3] Conceitos correlatos como redes de políticas (policy networks), subsistemas de políticas (policy subsystems), comunidades de políticas (policy communities), redes temáticas (issue networks), entre outros, têm particularidades conceituais e são alvo de grande discussão teórica. Eles têm sido privilegiados nas análises de políticas públicas enquanto espaços de interação entre atores, instituições e ideias (Capella; Brasil, 2015).
[4] Para verificar quanta mudança houve de um para outro, comparei o último governo Cardoso (1999-2002), parâmetro para o “antes”, com os dois governos Lula (2003-2006 e 2007-2010), parâmetro para o “depois”.
[5] Discussões ocorridas em 41 reuniões abertas em comissões da Câmara dos Deputados sobre o combate à pobreza.
[6] Cresce a importância de fins não econômicos do desenvolvimento, como os colocados nos Objetivos do Desenvolvimento do Milênio e no Paradigma do Desenvolvimento Humano das Nações Unidas.
[7] Lei nº 10.835, de 8 de janeiro de 2004, que institui um benefício monetário a todos os brasileiros residentes no País e estrangeiros residentes há pelo menos cinco anos no Brasil, independente da sua condição socioeconômica.
Fonte Imagética: O ex-presidente FHC visita Lula para prestar condolência pela morte de Dona Marisa. Foto: Ricardo Stuckert. Disonível em <https://pt.org.br/fhc-vai-a-hospital-prestar-solidariedade-a-familia-de-lula/>. Acesso em 16 set 2022.
