Bruno Lamenha¹

10 de julho de 2024

Os achados completos da pesquisa aqui apresentada foram publicados pelo autor, em conjunto com Flávia Santiago Lima, na Revista de Estudos Institucionais (REI), v. 10, n. 1, na edição de janeiro/abril de 2024. Esta publicação, por sua vez, é fruto da pesquisa de doutorado do autor, intitulada “O Ministério Público de 1988: construção, trajetória e mudanças institucionais na fronteira entre o jurídico e o político”, defendida no Programa de Pós-Graduação em Direito da Universidade Federal de Pernambuco (PPGD/UFPE) em 31 de maio de 2023.

O empoderamento do sistema de justiça e de suas capacidades institucionais, especialmente no que diz respeito à ampla capacidade de intervenção na implementação de direitos fundamentais e na estruturação de políticas públicas, é uma das principais características do projeto jurídico-político encartado pela Constituição de 1988. Há variados elementos e sentidos que podem ser extraídos desse fenômeno. Por exemplo, trabalhos como o de Almeida (2010) identificam, nesse momento histórico particular, o ponto de chegada de um longo processo de profissionalização das carreiras jurídicas nacionais iniciado com o fim da República Velha. Outros, como Koerner (2018, p. 307), propõem que o cenário acima descrito evidenciou uma aposta dos poderes políticos em sentido estrito no sistema de justiça e na expertise profissional dos juristas como ativo relevante na estabilidade institucional da nascente Nova República.

Nesse contexto, é importante rememorar que essa expansão das capacidades institucionais do sistema de justiça na recente experiência brasileira coincidiu com dois processos politicamente complexos: a transição democrática e o processo constituinte de 1987-1988. De todo modo, foi uma reconfiguração significativa. O Poder Judiciário, em especial o seu órgão de cúpula, o Supremo Tribunal Federal, foi amplamente reconfigurado, com a o estabelecimento de atribuições e novas capacidades institucionais que o habilitaram a uma intervenção sem precedentes em várias questões públicas de relevo (Lima, 2014, p. 253-256). Foram criadas novas entidades, como a Advocacia-Geral da União e a Defensoria Pública, que embora já existisse em alguns estados da Federação, passou a ser constitucionalizada. Nenhuma dessas organizações, todavia, passou por um processo de reengenharia tão profundo quanto o Ministério Público (MP).

Durante a ditadura cívico-militar de 1964-1985, o MP esteve reduzido à clássica função de persecução e responsabilização criminal, uma agência tipicamente vinculada ao Poder Executivo. No caso do Ministério Público Federal, por exemplo, a estreiteza dessa relação era intensa: até a promulgação da Constituição de 1988, a organização acumulava as atribuições de representação judicial e extrajudicial da União Federal, hoje atribuídas à Advocacia-Geral da União (AGU)². Com o processo de democratização e a promulgação da Carta, concluiu-se um longo processo de mudança institucional, iniciado ainda nos anos 1970, que constitucionalizou um marco normativo único para todos os órgãos do Ministério Público brasileiro. Aqui, foi atribuído à organização um desenho institucional com múltiplas atribuições e um amplo conjunto de garantias e prerrogativas institucionais e também para seus membros. Mas, quais as características principais dessa mudança institucional acima referida?

Uma organização com capacidade de intervir em qualquer questão de relevo público

A Constituição de 1988 confiou ao MP brasileiro três funções institucionais de particular importância: a defesa da ordem jurídica e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, a atribuição de defesa do regime democrático. Na prática, além da clássica atribuição de persecução penal, a Constituinte de 1987-1988 confiou ao MP atribuições como a fiscalização do patrimônio público e social, controle externo da atividade policial e um amplo papel de tutela extrajudicial e judicial dos direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos. Neste último ponto em particular, a Constituinte de 1987-1988 dotou o MP de autoridade para atuar na fiscalização das principais políticas públicas estruturantes do Estado brasileiro, envolvendo áreas cruciais, tais como educação, saúde, meio ambiente e segurança pública.

Do ponto de vista das garantias e prerrogativas, ao lado da explícita declaração institucional de se tratar de “instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado”, foi constitucionalizada a autonomia administrativa, financeira e funcional, uma pauta corporativa acalentada pelos promotores e procuradores praticamente desde a institucionalização do Ministério Público brasileiro, no alvorecer do período republicano. Aos seus membros, também foram asseguradas, no texto constitucional, várias das garantias funcionais equiparadas às da magistratura, como a vitaliciedade, a inamovibilidade e a irredutibilidade de subsídios. Aos promotores e procuradores, em acréscimo, foi assegurada uma ampla liberdade não associada a vínculos hierárquicos no que diz respeito à atuação finalística do órgão: a chamada independência funcional.

Assim, apesar do destaque dado ao Poder Judiciário no debate público e/ou acadêmico, a simples análise jurídico-formal do desenho institucional do Ministério Público de 1988 permite a proposição de que a organização é o principal agente de interação entre o político e o jurídico no quadro institucional da Nova República (Arantes, 2002, p. 15). Poder-se-ia objetar que, apesar do peculiar perfil institucional, o Judiciário continuaria sendo inexoravelmente o centro do aparelho oficial de interpretação e aplicação do direito. Ainda que haja uma certa procedência na assertiva, o detalhe é que a reconfiguração das atribuições ministeriais assegurou à organização uma ampla esfera de atuação extrajudicial do Ministério Público.

Os dados mais recentes extraídos dos bancos de dados do Conselho Nacional do Ministério Público (2021) demonstram que foram instaurados, em todos os Ministérios Públicos do Brasil³, 86.370 inquéritos civis no ano de 2021⁴ (sem considerar o acervo precedente ainda ativo, além das notícias de fato e dos procedimentos preparatórios ao inquérito civil). No mesmo período, o acionamento do Judiciário ocorreu em 16.975 casos⁵ (Brasil, 2021). Isto significa, em uma análise rápida, que o número de inquéritos civis instaurados é mais de cinco vezes maior que a quantidade de novas demandas ministeriais frente ao Judiciário durante o período de um ano. É dizer: a atuação extrajudicial constitui a principal atividade desenvolvida pelo Ministério Público brasileiro na atualidade, à margem de qualquer interação necessária com o Poder Judiciário.

Tabela 1– Números da atividade extrajudicial na área cível no Ministério Público brasileiro (excetuado o MPM) – ano de 2021

Fonte: Autor (2023) a partir de dados da publicação “MP: um retrato” (Brasil, 2021)

Não por acaso, quase 4 (quatro) décadas após a promulgação da Constituição de 1988, uma discussão sempre presente, no debate público e/ou acadêmico sobre o MP brasileiro, está relacionada ao seu “gigantismo”⁶, isto é, a ideia de que o desenho institucional legado pela CRFB/88 atribuiu ao MP a capacidade, as atribuições e as prerrogativas que o converteram em um ator capaz de interferir, virtualmente, em qualquer questão de relevo público na sociedade brasileira (Sampaio e Viegas, 2019). Este é o pano de fundo institucional para a grande visibilidade e o significativo capital político atribuídos ao MP brasileiro nas últimas duas décadas; e também para a sua colocação no centro de uma crise político-institucional sem precedentes na história da Nova República, nomeadamente no que diz respeito a sua atuação no campo da repressão penal anticorrupção.

O problema da hipótese do giro de prioridades no desempenho institucional do Ministério Público brasileiro

O cenário institucional acima descrito proporcionou um crescente interesse sobre o Ministério Público de 1988 no âmbito dos estudos do campo da judicial politics, particularmente nos últimos anos. Ilustrando o que se propõe: em recente levantamento realizado no Catálogo de Teses da plataforma online da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal do Ensino Superior (CAPES), banco de dados que reúne as dissertações e teses defendidas em Programas de Pós-Graduação de todo País, verificou-se que, somente no triênio 2016-2018, foram registradas, na plataforma, 93 (noventa e três) teses de doutorado abrangendo o estudo do Ministério Público.

Um elemento que tem se destacado na recente literatura sobre o MP é o que aqui se denomina de giro de prioridades. Trata-se da leitura de que, a partir de meados dos anos 2000, o Ministério Público brasileiro teria deixado de priorizar a sua atuação no campo da defesa dos direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos para privilegiar o campo da repressão penal anticorrupção (Avritzer e Marona, 2017; Silva e outros, 2017; Sampaio e Viegas, 2019). Essa hipótese, todavia, se sustentaria em evidências baseadas no desempenho institucional do Ministério Público brasileiro?

Esta indagação exige que algumas outras questões sejam apresentadas e adequadamente equacionadas. Primeiro, à guisa de definição, a ideia de um “Ministério Público brasileiro” representa a reunião de todos 30 (trinta) órgãos ministeriais do sistema de justiça: os quatro ramos do Ministério Público da União, Ministério Público Federal (MPF), Ministério Público do Trabalho (MPT), Ministério Público Militar (MPM) e Ministério Público do Distrito Federal e Territórios (MPDFT); e todos os 26 (vinte e seis) Ministérios Públicos estaduais⁷.

Uma decorrência lógica dessa definição evidencia o problema aqui denominado de pluralidade institucional, isto é, o fato de que, diante do modelo federativo adotado pela República brasileira, não há um único Ministério Público no País, mas sim 30 (trinta) órgãos ministeriais distintos, sem que haja subordinação finalística entre eles (Abrucio e outros, 2021; Lamenha e Lima, 2021). Dada essa peculiar paisagem institucional, um fenômeno hipotético como o giro de prioridades poderia ser descrito como uma característica do MP brasileiro enquanto um conjunto de entes sem qualquer vinculação finalística?

O MP brasileiro pode ser estudado como uma organização nacional?

Há, pelo menos, quatro elementos que permitem o estudo do MP brasileiro como uma organização nacional, em que pese o fato da pluralidade institucional. Primeiro, a existência de um marco normativo único, comum aos 30 (trinta) entes, cristalizado na Constituição Federal e na legislação ordinária⁸. Segundo, também há uma agenda corporativa comum, através da atuação de entidades associativas como a Associação Nacional do Ministério Público (CONAMP), que reúne associações de todos os órgãos do MP brasileiro, e do Conselho Nacional de Procuradores-Gerais do Ministério Público dos Estados e da União (CNPG), que é composto pelos chefes de todos as trinta organizações ministeriais existentes no País.

Em terceiro lugar, há o papel desempenhado pelo Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), criado pela EC 45/04, como órgão de controle externo do MP brasileiro e dotado, entre outras atribuições, a expedição de atos regulamentares e recomendações relacionadas à preservação da autonomia funcional e administrativa do Ministério Público. Na prática, nos últimos anos, esta função particular do CNMP tem promovido uma certa padronização institucional no âmbito dos órgãos ministeriais (Oliveira e outros, 2020). Por fim, o quarto elemento é a presença de uma certa tendência dos diferentes MPs existentes na federação brasileira em assumirem configurações, identidades e estratégias de atuação semelhantes (Faveri e outros, 2013). Isso explica, por exemplo, a razão da replicação de estruturas operacionais e de práticas reputadas como positivas, como é o caso dos Grupos de Atuação Especial de Combate ao Crime Organizado (GAECOs) em diferentes órgãos ministeriais do País.

Para além da pluralidade institucional, esses quatro pontos de contato indicam a existência de um espaço para uma análise de uma trajetória institucional do MP brasileiro, desde que estabelecida uma discussão baseada em elementos comuns à experiência desses diferentes órgãos. Não se deve perder de vista que, entre esses diferentes órgãos, há assimetrias de infraestrutura, recursos humanos, volume de trabalho, além de culturas institucionais potencialmente diferentes. O fato de ser possível o estudo do MP brasileiro como organização nacional, todavia, não afasta a necessidade de abordagens sobre a experiência particular dos Ministérios Públicos isoladamente considerados. Ao contrário, apenas a reforça. Definir um terreno de regularidades partilhadas por todo o MP brasileiro pode oferecer condições analíticas fecundas para a identificação e o desenvolvimento de estudos sobre o que é específico na trajetória de cada órgão ministerial.

Giro de prioridades no MP brasileiro: levantamento de evidências e agenda de pesquisas

O cientista político Rogério Arantes (2011) parece ter sido o primeiro a apontar o fenômeno aqui denominado giro de prioridades na atuação do MP brasileiro. Em texto publicado em 2011, o autor descreve alguns deslocamentos ocorridos no campo específico do combate à corrupção. No caso do Ministério Público, isso teria se caracterizado por um paulatino processo de mudança de prioridades iniciado em 2003, da repressão penal para a atuação cível, no âmbito das ações de improbidade administrativa.

Embora tais dados não estivessem disponíveis à época da proposição de Arantes (2011), sua leitura encontra respaldo nos dados de atuação do Ministério Público brasileiro sistematizados anualmente pelo Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP)⁹. Considerando que um mesmo ilícito, em regra, pode gerar repercussões no âmbito cível e criminal na temática anticorrupção¹⁰, dados do período de 2016-2019, quanto ao Ministério Público Federal, e de 2014-2021, dos Ministérios Públicos estadual e distrital, indicam claramente que a atuação dos órgãos ministeriais claramente tem priorizado a repressão penal.

Figura 1 – Comparativo de atuações de finalização de apuratórios na área cível e criminal (exceto arquivamentos e declínios) – MPF (2016-2019)

Fonte: Autor (2023)

Figura 2 – Comparativo de atuações de finalização de apuratórios na área cível e criminal (exceto arquivamentos e declínios) – MPEs e MPDFT (2014-2021)

Fonte: Autor (2023)

De mais a mais, um ponto de fragilidade para a mensuração do giro de prioridades está na ausência de uma série histórica mais longa referente a dados de atuação sistematizados, os quais, por sinal, estão praticamente indisponíveis em relação às décadas de 1990 e 2000. Há, todavia, outras evidências indicativas de que, de fato, no período imediatamente após a promulgação da Constituição de 1988, o crescimento da relevância pública do Ministério Público brasileiro esteve associado à atuação da defesa dos direitos transindividuais. No limite, a própria reengenharia de prerrogativas e atribuições do MP, cristalizada na Constituição de 1988, somente se tornou possível justamente em razão da progressiva afirmação da atribuição ministerial no campo dos direitos coletivos ao longo das décadas de 1970 e 1980 (Lima e Lamenha, 2021). Além disso, levantamentos nacionais da visão dos membros do MP brasileiro sobre a própria organização e suas prioridades, realizados em meados dos anos 1990, indicam a centralidade do campo da tutela coletiva na identidade e no discurso institucional hegemônico no âmbito do MP brasileiro (Sadek, 1997; Castilho e Sadek, 1998).

É possível, portanto, identificar uma tendência geral associada a uma certa mudança institucional gradual na atuação do MP brasileiro, caracterizando o que se denominou aqui de giro de prioridades. Esses achados, todavia, não afastam o fato da pluralidade institucional e, dado o seu caráter de uma visão ampla da atuação do MP brasileiro, não dispensam a necessidade de análises particulares de cada órgão ministerial.

Há, portanto, uma ampla frente de pesquisas com objetivo de identificar a dinâmica desse giro de prioridades nas respectivas experiências ministeriais locais, sendo provável, inclusive, que haja variações de intensidade e de tempo de tais mudanças institucionais. É possível ainda que experiências particulares se provem como destoantes da tendência geral. Esse esforço de pesquisa reclama, entre outros subsídios, um maior detalhamento dos dados de atuação finalística (como os produzidos pelo CNMP), especialmente no âmbito criminal e com uma abordagem não só em aspectos quantitativos, além de um levantamento de recursos materiais e humanos alocados pelos diferentes MPs em uma ou outra temática ao longo de uma mesma sequência temporal.

* Este texto não representa necessariamente a opinião do Boletim Lua Nova ou do CEDEC. Gosta do nosso trabalho? Apoie o Boletim Lua Nova.

Referências bibliográficas

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1 Doutor em Direito pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE). Mestre em Direito Público pela Universidade Federal de Alagoas (UFAL). Pesquisado do Grupo de Pesquisa JUSPOLÍTICA -Diálogos, Historicidades e Judicialização de Políticas (Direito/UPE). Procurador da República

2 No âmbito dos Estados, a discussão sobre a separação das funções próprias do MP e a defesa judicial do Estado começa, em São Paulo, em meados da década de 1930, logo se concretizando e sendo um modelo progressivamente estendido aos outros MPs estaduais (Mazzilli 2015, p. 44).

3 O cálculo abrange o Ministério Público Federal, o Ministério Público do Distrito Federal e dos Territórios, o Ministério Público do Trabalho e os Ministérios Públicos estaduais. Não foram incluídos números do Ministério Público Militar, visto que este órgão não utiliza o inquérito civil como procedimento extrajudicial.

4 Utiliza-se o âmbito civil uma vez que, embora haja investigações extrajudiciais criminais através do Procedimento Investigatório Criminal (PIC), regulamentado pela Resolução CNMP n. 181/2017, o inquérito policial, conduzido pelo polícia judiciária, também atua com o mesmo escopo. Esse cenário prejudicaria o comparativo entre investigações extrajudiciais conduzidas pelo MP e ajuizamento de ações no Judiciário decorrentes dessa atividade.

5 Os casos dizem respeito, tão somente, a acionamentos no âmbito cível, excluída a atuação criminal.

6 O termo gigantismo aqui é utilizado em alusão a um relato quase anedótico do primeiro Procurador-Geral da República do período pós 1988, José Paulo Sepúlveda Pertence: “Não sou o Golbery, mas criei um monstro”. Fazendo menção às palavras do general Golbery do Couto e Silva acerca da criação do Serviço Nacional de Informação (SNI) em 1964, o primeiro PGR da chamada Nova República definiu a sua contribuição para o desenho institucional atual do Ministério Público (MP) brasileiro. O diálogo havido com o então presidente da República, José Sarney, em 1989, fazia alusão ao que o ex-Procurador-Geral da República e ministro do Supremo Tribunal Federal classificou como gigantismo dos poderes do MP (Pertence, 2016).

7 Exclui-se dessa contagem os chamados Ministérios Públicos de Contas, uma vez que, apesar da nomenclatura, são órgãos inseridos na estrutura dos Tribunais de Contas e não organizações ministeriais autônomas.

8 Apesar de se desdobrar em uma lei orgânica específica para o MP da União e seus quatro ramos (LC 75/93) e outra para os MPs estaduais (Lei n. 8.625/93), a legislação infraconstitucional mantém uma relativa unidade organizacional e procedimental para os 30 (trinta) órgãos ministeriais existentes no País/

9 A Resolução CNMP n. 74/2011, várias vezes alterada desde a sua publicação, dispõe sobre a “[…] aplicação do controle da atuação da gestão de pessoas, da Tecnologia da Informação, da gestão estrutural, da gestão orçamentária do Ministério Público, bem como da atuação funcional dos seus membros” (BRASIL, 2011). Este ato normativo é o responsável por viabilizar uma das ferramentas mais úteis para a análise do desempenho institucional brasileiro, inclusive no campo da pesquisa acadêmica, e mais um indicativo do papel central do CNMP como mecanismo prospectivo (e não só retrospectivo-punitivo) de accountability).

10 Isso decorre da chamada independência entre instâncias de responsabilização que caracteriza o direito brasileiro. No caso da atuação do MP, a atuação neste campo abrange, além do âmbito criminal, também a dimensão cível, nomeadamente através da responsabilização por ato de improbidade administrativa, no marco da Lei n. 8.429/92.

Fonte imagética: CGU e MPF assinam acordo para fortalecer combate à corrupção. Disponível em: https://www.gov.br/cgu/pt-br/assuntos/noticias/2014/09/cgu-e-mpf-assinam-acordo-para-fortalecer-o-combate-a-corrupcao/ministerio-publico-federal.png/image_view_fullscreen