Vitor Hugo Sampaio^[1]

6 de dezembro de 2024

Introdução

Este artigo é uma versão resumida e sintetizada de um capítulo do livro “Sociologia  &  história  do  constitucionalismo  brasileiro”^[2].Este trabalho tem por objetivo traçar um breve panorama histórico acerca do Poder Moderador no Brasil, do Império à Nova República. Buscamos descrever suas funções, desenvolvimento histórico e as instituições que desempenharam tal função no país em seus diferentes períodos históricos até às recentes celeumas envolvendo o tema durante o governo Jair Bolsonaro (2019 – 2022).

O conceito de “Poder Moderador” pode ser descrito, grosso modo e de maneira sucinta, como a prerrogativa de um poder, acima dos demais, (portanto como uma espécie de “suprapoder”) para arbitrar conflitos interinstitucionais e zelar pela estabilidade do Estado, exercendo a tutela política e estrutural do sistema. No Brasil imperial (1824-1889), esse poder arbitral foi exercido pelo Imperador, conforme expressa disposição constitucional^[3], o qual era responsável por zelar pela manutenção da independência, equilíbrio e harmonia dos demais poderes políticos. Com a queda do regime imperial e a inauguração da República com o golpe de 1889, a figura do Poder Moderador foi formalmente extirpada da ordem constitucional brasileira. No entanto, passados mais de cem anos seu espectro ainda insiste em rondar a República.

A questão do Poder Moderador voltou à tona durante o governo Jair Bolsonaro (2019-2022), gerando intensas celeumas institucionais, ocupando manchetes de jornais e pautas políticas, mobilizando opiniões e manifestações públicas. Isso indica que, após mais de um século, o espólio do poder outrora exercido pelo imperador ainda é objeto de disputa política.

Do Império à Assembleia Nacional Constituinte de 1988: um espectro ronda a república

Foi Benjamin Constant que, bebendo das teorias de autores como Saint-Pierre e Clermont-Tonnerre, formulou uma teoria com viabilidade prática do Poder Moderador, entidade externa à engenharia constitucional, que atuaria de forma imparcial e suprapartidária, arbitrando dos conflitos institucionais. O Poder Moderador exerceu um papel central no Brasil imperial, tornando-se pivô da estabilidade nacional, ao proporcionar, do alto, a filtragem de uma liderança política relativamente autônoma das oligarquias e uma alternância artificial, mas eficaz, entre os partidos políticos (LYNCH, 2014, p. 211)

Em 15 de novembro de 1889, é dado o golpe militar que põe fim à era monárquica e à ordem jurídica imperial. Desde então, o Poder Moderador nunca mais foi expressamente mencionado em nenhuma Constituição Federal. No entanto, permaneceu e permanece presente, seja no imaginário e nos discursos, seja nas disputas que se sucederam pela sua titularidade.

O Poder Moderador não passou ao largo dos debates sobre a nova ordem jurídica republicana. Extinta a figura do imperador, quem seria o novo titular deste poder? Com a República inaugura-se uma intensa e longa disputa pela sucessão de sua titularidade, “a oposição entre judiciarismo e militarismo, que disputaria dali em diante a herança jacente do Poder Moderador, entendido como um poder tutelar legitimado a intervir quando houvesse crise do sistema representativo” (LYNCH, 2021, p. 110).

Entretanto, o exercício da tutela moderadora da República estaria reservado a outra instituição que de fato exerceu este poder, sobretudo no primeiro século de nossa história republicana (1889-1988): as Forças Armadas. O período compreendido entre 1889 e 1988 foi marcado por um “intervencionismo patológico” (STEPAN, 1974, p. 64), em que intervenções militares na ordem política foram frequentes, muito por culpa das próprias elites civis que contavam com os militares para exercer a tutela sobre a República em tempos de instabilidade e crise.

Alfred Stepan, em sua obra “The Military in Politics: Changing Patterns in Brazil” (1974), analisa que, diante das peculiaridades sociais, históricas e institucionais, o padrão que predomina nas relações cívico-militares no Brasil é o denominado “Padrão Moderador”. Suas principais características são: militares altamente politizados, com a elite civil a todo instante cooptando-os para projetos sectários de poder e chamando-os a intervir de tempos em tempos no processo político, posto que incapazes de resolver os conflitos e impasses políticos dentro das balizas institucionais No entanto, cumpre ressaltar que é característico deste padrão que tais intervenções fossem pontuais, não lhes sendo concedido o poder de direção política de fato. Tais intervenções se repetiram em 1889, 1910, 1922, 1930, 1945, 1954, 1955 e 1961. Uma mudança de padrão ocorre em 1964, quando passam de moderadores a diretores (STEPAN, 1974, p. 135).

Passados 21 anos sob o jugo de uma ditadura militar, juntamente com a ordem jurídica instaurada com a constituinte de 1988, surge uma nova entidade empoderada a arbitrar conflitos político-institucionais. Muito embora não tenhamos fundado uma instituição com este fim, o Supremo Tribunal Federal passa a exercer tal função de 1988 para cá^[4]. As razões que levam o STF a ser o órgão responsável por exercer tal função são múltiplas: i) o desenho institucional positivado pela Constituição, que conferiu ao STF o papel precípuo de guardião da Carta Constitucional; ii) normas constitucionais de alta carga valorativa e finalística, permitindo ampla margem de discricionariedade aos intérpretes da Constituição; iii) a ampla “desconfiança na política e da hiperconstitucionalização da vida brasileira” (VIEIRA, 2018), dentre outras.^[5]

 Sérgio Abranches, em seu clássico Presidencialismo de Coalizão: o dilema institucional brasileiro (1987),publicado durante os trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte, apontou que as distorções federativas e representativas, a fragmentação partidária,  somadas à heterogeneidade da população e de suas demandas, acarretariam a impossibilidade de o chefe do Executivo e a aliança que o elegeu possuírem maiorias sólidas no Congresso Nacional. Isso os obrigaria a recorrer a coalizões frágeis e contraditórias. Para o autor, tal situação fática levaria a crises institucionais cíclicas e inevitáveis, e diante de tal cenário, chama a atenção para a necessidade de um mecanismo de “arbitragem adicional de regulação de conflitos”. Nesse sentido, a arbitragem poderia ser exercida pela Suprema Corte, desde que limitada ao plano procedimental (FARIA, 2019).

Assim, em razão deste deslocamento para o centro da vida política e institucional, o STF passa a exercer a função moderadora e estabilizadora da jovem democracia brasileira, dando a última palavra não só em matérias estritamente jurídicas, mas também políticas, econômicas, sociais e até morais. A percepção de que a Corte é delegatária da função de moderar e arbitrar conflitos institucionais já foi externada por alguns ministros do Supremo. A título exemplificativo, Alexandre de Moraes, em uma palestra para alunos da Escola de Comando e Estado-Maior do Exército, em 2019, cujo tema foi “O papel moderador do Supremo Tribunal Federal (STF) na solução de conflitos e pacificação social”, ressaltou que:

“na função de poder moderador, o STF exerce três competências principais: a resolução de conflitos federativos, a moderação entre os outros Poderes a partir de atos do poder público e a função contramajoritária na preservação de direitos fundamentais das minorias” (BRASIL,2019). 

Do mesmo modo, o ministro Dias Toffoli, em palestra realizada em 2021, afirmou: “nós já temos um semipresidencialismo com um controle de poder moderador, que hoje é exercido pelo Supremo Tribunal Federal. Basta verificar todo esse período da pandemia”. O Brasil pós-1988 viveu em relativa estabilidade institucional, política, econômica e social, especialmente entre os anos de 1994 a 2013. Entretanto, desde as jornadas de junho de 2013, em que protestos em massa irromperam por todo o país, há um sentimento de que algo não está mais no eixo. As crises políticas se tornaram constantes, e de lá para cá passamos pela Operação Lava Jato, impeachment de uma Presidente da República e, em 2018, a ascensão de um líder de extrema-direita à presidência. Foi durante o governo Jair Bolsonaro (2019-2022) que antigas disputas interpretativas sobre atitularidade da dita função moderadora voltaram a ocupar a pauta pública, gerando conflitos e celeumas institucionais

O governo Jair Bolsonaro: militares, STF e ADI 6457

Sob o governo Bolsonaro (2019-2022), o espectro da tutela militar sobre a república voltou a assombrar o Brasil e mostrou ser assunto ainda não superado, mesmo com a superveniência da constituição democrática de 1988. E, neste governo, vimos uma militarização da máquina pública em números quantitativos alarmantes.

Em 2020, o governo federal contava com 6.157 (seis mil cento e cinquenta e sete) militares em funções civis, conforme dados da Secretaria-geral de Controle Externo do Tribunal de Contas da União (TCU) levantados a pedido do atual presidente do TCU ministro Bruno Dantas (BRASIL, 2020a). Superou Geisel, Médici e Figueiredo em número de ministros militares (ROMANO, 2019).  Esse ambiente altamente militarizado, somado a uma insidiosa e constante incitação à intervenção militar na ordem democrática, marcou o infame governo Bolsonaro. Em 2020, em meio à pandemia e às investidas autoritárias sob a República que vinham diretamente do Planalto, Ives Gandra Martins, publicou artigo intitulado “Cabe às Forças Armadas moderar os conflitos entre os Poderes” (MARTINS, 2020). Em uma exegese do art. 142 da CF/88^[6], o jurista buscou dar respaldo jurídico e legitimidade às vozes dos militares do planalto e do próprio presidente da República, que por diversas vezes vociferaram que a Constituição permitiria uma espécie de “Intervenção Militar Constitucional”^[7].

Os debates não se limitaram ao âmbito doutrinário. Ainda nas eleições de 2018, o então candidato a vice-presidente na chapa de Jair Bolsonaro, Hamilton Mourão, já defendia a tese de que os militares poderiam intervir na ordem democrática em determinadas situações^[8]. Uma vez eleitos, arrastaram essa malsinada interpretação constitucional para dentro do governo e persistiram na tese em diversas manifestações, inclusive em notas públicas do Governo Federal.^[9]

Para que não houvesse dúvidas sobre a inviabilidade da tese de que o art. 142 da CF/88 dava azo a uma intervenção militar, o Supremo Tribunal Federal foi instado a dar uma resposta como parte de sua função de intérprete constitucional. Em 2020, o Partido Democrático Trabalhista (PDT) ajuizou Ação Direta de Inconstitucionalidade perante a Corte^[10].Dentre os pleitos, uma interpretação conforme a Constituição dos artigos 1º, caput, e 15, caput e §§ 1º, 2º e 3º, da Lei Complementar 97/1999, de modo a afastar qualquer interpretação no sentido de que às Forças Armadas caberia o exercício do Poder Moderador, ou de que a Constituição permitiria intervenções militares na ordem democrática. Essa ação foi julgada procedente, e por unanimidade, o Plenário do STF afastou qualquer interpretação de que as Forças Armadas exerçam o Poder Moderador entre os poderes constituídos^[11]. Não que essa decisão do STF tenha o condão de sozinha afastar o espectro da tutela militar que sempre rondou a República desde seu nascedouro, tampouco de afastar as interpretações descabidas da Constituição nesse sentido. Mas, por vezes, o óbvio precisa ser dito, reafirmado e defendido.

Conclusão

O objetivo deste texto foi o de traçar um sucinto panorama histórico acerca da temática “Poder Moderador”, utilizando-se sobretudo de revisão bibliográfica e análise de jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Com o fim da ditadura militar e a redemocratização, o constituinte originário de 88 empoderou o Supremo Tribunal Federal, o qual exerceu, ainda que de maneira simbólica, a função moderadora no país, arbitrando conflitos federativos e interinstitucionais, com ativa participação na vida política nacional, arbitrando e na maioria das ocasiões dando a última palavra em temas de relevância econômica, social, moral, cultural, etc. É inadmissível que uma democracia constitucional conviva sob a tutela militar, a qual deve estar subordinada aos poderes civis e, sobretudo, à Constituição e às leis. No entanto, é provável que o assunto ainda não tenha se exaurido, apenas à espreita, aguardando a próxima crise institucional para ser invocado e voltar à tona.

* Este texto não reflete necessariamente as opiniões do Boletim Lua Nova ou do CEDEC. Gosta do nosso trabalho? Apoie o Boletim Lua Nova!

REFERÊNCIAS

ABRANCHES, Sérgio. Presidencialismo de Coalizão: o dilema institucional brasileiro. dados- Revista de Sociais, Rio de Janeiro. vol. 31, n. 1, 1988, pp. 5 a 34.

BARBOSA, Bernardo (2020). Bolsonaro: Forças Armadas não aceitam tomada de poder por julgamentos políticos. São Paulo, CNN Brasil. Disponível em: <https://www.cnnbrasil.com.br/politica/forcas-armadas-nao-aceitam-tomada-de-poder-por-outro-poder-diz-bolsonaro/>. Acesso em 22 de abril de 2024.

BRASIL, Supremo Tribunal Federal. Ministro Alexandre de Moraes fala a alunos da Escola de Comando e Estado-Maior do Exército. Disponível em: https://portal.stf.jus.br/noticias/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=421249&tip=UN. Acesso em 22 de abril de 2024.

BRASIL, Supremo Tribunal Federal. Por unanimidade, ministros do STF rejeitam tese de poder moderador das Forças Armadas. Disponível em: https://portal.stf.jus.br/noticias/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=531731&ori=1>. Acesso em 24 de abril de 2024.

CARVALHO, José Murilo de. Forças Armadas e política no Brasil. 2. ed. – Rio de Janeiro: Zahar, 2006.

DRIMOULIS, Dimitri [et al.]. Resiliência constitucional [livro impresso]: compromisso maximizador, consensualismo político e desenvolvimento gradual. — 1. ed. — São Paulo: Direito GV, 2013.

FARIA, José Eduardo. Degradação Democrática. O Brasil em risco. Londrina: Engenho das letras,2022.

FARIA, José Eduardo. Corrupção, justiça e moralidade pública. São Paulo: Perspectiva,2019.

General Mourão admite que, na hipótese de anarquia, pode haver ‘autogolpe’ do presidente com apoio das Forças Armadas. G1, Setembro de 2018. Disponível em: < https://g1.globo.com/politica/eleicoes/2018/noticia/2018/09/08/general-mourao-admite-que-na-hipotese-de-anarquia-pode-haver-autogolpe-do-presidente-com-apoio-das-forcas-armadas.ghtml>. Acesso em 22 de abril de 2024.

LYNCH, Christian Edward Cyril Entre o judiciarismo e o autoritarismo: o espectro do Poder. Moderador na República (1889-1945). História do Direito, v. 2, n. 3, p. 82-116, 2022

LYNCH, Christian Edward Cyril. O discurso político monarquiano e a recepção do conceito de poder moderador no Brasil (1822-1824). Dados, Rio de Janeiro, vol. 48, nº 3, set. 2005, p. 611-654.

MARTINS, Ives Gandra. Cabe às Forças Armadas moderar os conflitos entre os Poderes. CONJUR – Consultor Jurídico,2020. CONJUR – Consultor Jurídico,2020.Disponível em:< https://www.conjur.com.br/2020-mai-28/ives-gandra-artigo-142-constituicao-brasileira.>. Acesso em 22 de abril de 2024.

MELLO, Monique Toffoli diz que STF exerce um controle de poder moderador. Ministro saiu em defesa do semipresidencialismo. Pleno News, 2021. Disponível em: <https://pleno.news/brasil/politica-nacional/toffoli-diz-que-stf-exerce-um-controle-de-poder-moderador.html>.

LYNCH, Christian Edward Cyril da monarquia à oligarquia: história institucional e pensamento político brasileiro (1822-1930) – 1. ed. São Paulo: Alameda, 2014. Acesso em 22 de abril de 2024.

VIEIRA, Oscar Vilhena. A função moderadora. São Paulo, Folha de São Paulo, 2018. Disponível em < https://www1.folha.uol.com.br/colunas/oscarvilhenavieira/2018/12/a-funcao-moderadora.shtml>.

VIEIRA, Oscar Vilhena. A batalha dos poderes: Da transição democrática ao mal-estar constitucional. São Paulo: Companhia das Letras,2018.

^[1] Mestrando em Direito do Estado (USP). Pesquisador do Grupo “Constituição, Política e Instituições” (CoPI/USP) Advogado.  Lattes: http://lattes.cnpq.br/0485801313962781

^[2] Versão original e expandida:  SAMPAIO, Vitor Hugo. Imperador, Forças Armadas, Supremo Tribunal Federal: a função moderadora no Brasil. In: AMATO, Lucas Fucci; RIBEIRO, Rodrigo Marchetti (orgs) Sociologia & história do constitucionalismo brasileiro. São Paulo:  Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, 2024, pgs 192 a 202. Disponível em: < https://www.livrosabertos.abcd.usp.br/portaldelivrosUSP/catalog/book/1384>.

^[3] A Constituição de 1824 assim dispunha:

“ Art. 98 O Poder Moderador é a chave de toda a organisação Politica, e é delegado privativamente ao Imperador, como Chefe Supremo da Nação, e seu Primeiro Representante, para que incessantemente vele sobre a manutenção da Independencia, equilibrio, e harmonia dos mais Poderes Politicos” (BRASIL, 1824)

^[4]O professor Oscar Vilhena Vieira lança mão dessa hipótese em alguns trabalhos, a título exemplificativo: VIEIRA, Oscar Vilhena. Supremocracia. Revista direito GV, São Paulo 4(2) | p. 441-464 | jul-dez 2008. VIEIRA, Oscar Vilhena A função moderadora. São Paulo, Folha de São Paulo, 2018. Disponível em < https://www1.folha.uol.com.br/colunas/oscarvilhenavieira/2018/12/a-funcao-moderadora.shtml>. Acesso em 22 de abril de 2024.

^[5] Uma análise mais detida e detalhada se encontra na versão expandida do trabalho.

^[6] Art. 142. As Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, são instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da República, e destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem (BRASIL,1988)

^[7] Deputada bolsonarista defende intervenção militar “constitucional”. Carta Capital, 21 de maio de 2020. Disponível em: <https://www.cartacapital.com.br/politica/deputada-bolsonarista-defende-intervencao-militar-constitucional/>.. Acesso em 22 de abril de 2024.

^[8] General Mourão admite que, na hipótese de anarquia, pode haver ‘autogolpe’ do presidente com apoio das Forças Armadas. G1, Brasília, 08 de setembro de 2018. Disponível em< https://g1.globo.com/politica/eleicoes/2018/noticia/2018/09/08/general-mourao-admite-que-na-hipotese-de-anarquia-pode-haver-autogolpe-do-presidente-com-apoio-das-forcas-armadas.ghtml>. Acesso em 24 de abril de 2024.

^[9] BARBOSA, Bernardo (2020). Bolsonaro: Forças Armadas não aceitam tomada de poder por julgamentos políticos. São Paulo, CNN Brasil. Disponível em: <https://www.cnnbrasil.com.br/politica/forcas-armadas-nao-aceitam-tomada-de-poder-por-outro-poder-diz-bolsonaro/>. Acesso em 22 de abril de 2024.

^[10]  ADI 6457. Rel. Min. Luiz Fux.

^[11] Por unanimidade, ministros do STF rejeitam tese de poder moderador das Forças Armadas. Disponível em: https://portal.stf.jus.br/noticias/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=531731&ori=1.

Referência imagética: STF – Brasília DF, 05 set 2008 (Créditos: Luiz Henrique Souza). Disponível em <https://commons.wikimedia.org/wiki/File:STF_-_Brasilia_DF_(2847037360).jpg>. Acesso em 27 nov 2024.