Raul Bonfim¹

11 de agosto de 2026

O Boletim Lua Nova inaugura sua Série Especial Eleições 2026, dedicada a divulgar análises sobre variados aspectos do pleito eleitoral deste ano. Ao longo dos próximos meses, a série reunirá contribuições de pesquisadoras e pesquisadores que examinam o processo eleitoral em suas múltiplas dimensões: as disputas partidárias e as estratégias de campanha, o comportamento do eleitorado, o papel das plataformas digitais e da desinformação, além dos desafios institucionais que atravessam a democracia brasileira. Com isso, o Boletim reafirma seu compromisso de aproximar a produção acadêmica em ciências sociais do debate público, oferecendo leituras qualificadas de um momento decisivo para o país. 

Nos últimos anos, o Congresso Nacional ampliou de forma significativa sua capacidade de influenciar a alocação de recursos do orçamento federal. De 2015 a 2025, os valores empenhados em emendas orçamentárias cresceram de R$ 5,95 bilhões para R$ 49 bilhões (corrigidos pelo IPCA de 2026)², aumento de 724%. Uma série de reformas institucionais contribuiu para esse cenário. As Emendas Constitucionais (ECs) nº 86/2015, nº 100/2019 e nº 126/2022 instituíram e ampliaram o caráter impositivo das emendas orçamentárias, enquanto a EC nº 105/2019 criou a modalidade de transferências especiais, conferindo maior autonomia aos parlamentares e aos entes beneficiários sobre a destinação e aplicação de parcela desses recursos. Paralelamente, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) de 2020, 2021 e 2022 fortaleceu o papel do relator-geral do orçamento por meio das emendas classificadas como RP-9.

À medida que os parlamentares ampliaram sua influência sobre os orçamentos anuais, sua participação nas etapas iniciais do ciclo orçamentário seguiu uma tendência distinta. A quantidade de emendas apresentadas ao projeto do Plano Plurianual (PPA) caiu 91% entre os ciclos 2000-2003 e 2024-2027; as emendas à LDO retornaram a patamares próximos aos observados no início dos anos 2000, após atingirem seu pico em 2014; e a média de reuniões da Comissão Mista de Orçamento (CMO) caiu de aproximadamente 67 encontros anuais para cerca de 37. Este artigo documenta essa mudança de padrão, discutindo suas possíveis implicações para o planejamento orçamentário e a formulação de políticas públicas.

O ciclo orçamentário brasileiro estrutura-se em torno de três instrumentos legais. O PPA define as diretrizes, programas, objetivos e metas que orientam a atuação do governo federal no médio prazo. A LDO, elaborada anualmente, estabelece prioridades para o exercício seguinte e define os parâmetros para a elaboração do orçamento anual. Por sua vez, a Lei Orçamentária Anual (LOA) estima as receitas e fixa as despesas para cada exercício financeiro. Embora possuam o mesmo status constitucional, esses instrumentos encontram-se articulados por uma lógica sequencial: a LDO deve observar as diretrizes estabelecidas pelo PPA, enquanto a LOA é formulada com base nos parâmetros definidos por ambos.

Essa estrutura condiciona a atuação do Congresso Nacional ao longo do ciclo orçamentário. Embora os parlamentares possam apresentar emendas em todas as etapas, a inclusão de novas ações e programas aos orçamentos anuais depende, em grande medida, das definições estabelecidas pelo PPA e pela LDO³. Em tese, esse arranjo cria incentivos para que o Legislativo participe da formulação das políticas públicas nas fases iniciais do processo orçamentário, quando os programas de governo e suas prioridades ainda estão em fase de discussão e validação. Os dados apresentados por Bonfim (2025) reforçam essa interpretação. De acordo com o autor, entre os governos FHC II e Bolsonaro, 22% das ações constantes das versões finais dos PPAs sancionados foram inseridas pelo Congresso Nacional. Esse resultado sugere que o Legislativo pode exercer influência sobre a definição da agenda governamental que posteriormente será financiada pelos orçamentos anuais.

As reformas orçamentárias iniciadas em 2014 podem ter modificado os incentivos associados às diferentes etapas do ciclo orçamentário, tornando a LOA uma arena mais atrativa para a ação parlamentar. Antes dessas reformas, a participação parlamentar nas etapas de planejamento constituía um importante mecanismo de influência indireta sobre os orçamentos anuais. A inclusão de uma nova ação ou programa durante a tramitação do projeto do PPA, por exemplo, ampliava as possibilidades de financiamento dessa programação nos exercícios financeiros subsequentes, uma vez que ela poderia integrar o conjunto de prioridades aptas a receber recursos durante a fase de elaboração da LOA. Entretanto, essa estratégia envolvia elevados níveis de incerteza. Mesmo quando os recursos eram incorporados ao orçamento anual, sua execução permanecia sujeita à discricionariedade do Poder Executivo.

As reformas recentes alteraram esse cenário ao reduzir a incerteza associada à execução das emendas e ampliar a previsibilidade dos retornos obtidos por meio dos orçamentos anuais. Durante os sete planos quadrienais aprovados entre 1999 e 2023, o Legislativo apresentou 12.853 emendas de texto e despesa. O Gráfico 1 mostra que desde o final dos anos 1990, o Poder Legislativo tem buscado alterar os programas presentes no Projeto de Lei do Plano Plurianual (PLPPA). Todavia, nos quatro últimos planos quadrienais – que correspondem às quatro últimas legislaturas – a quantidade de emendas apresentadas caiu 87%, passando de 2213 (PPA 2012-2015) para 284 (PPA 2024-2027). Essa mudança coincide temporalmente com a instituição da obrigatoriedade de execução de emendas individuais à LOA iniciada em 2014.

Gráfico 1: Emendas apresentadas ao PLPPA (1999-2023)

  Fonte: Elaboração do autor a partir dos relatórios da CMPOPF.

Padrão semelhante pode ser observado nas emendas ao Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO). Entre 2000 e 2025, os parlamentares apresentaram 63.749 emendas, com crescimento consistente entre 2004 e 2014, ano em que foi registrado o maior volume de proposições. A partir de 2015, observa-se uma redução no número de emendas, retornando a patamares próximos aos verificados no início da série histórica. Esse movimento de queda alcançou, especialmente, o Anexo de Metas e Prioridades, componente da LDO voltado à definição das prioridades que irão compor os orçamentos anuais. Entre 2005 e 2011⁴, em média, metade das emendas ao PLDO incidia sobre esse anexo; a partir de 2012, essa participação recuou quase pela metade, atingindo uma média de 26%, o que sugere uma menor utilização da LDO como espaço de definição das prioridades de políticas públicas.

Essa redução da atuação parlamentar, contudo, diz respeito ao processo de alteração do PLDO, e não à relevância assumida pela LDO após sua aprovação. Ao mesmo tempo em que o Congresso Nacional diminuiu sua utilização como espaço de definição de prioridades, também passou a mobilizar seu conteúdo normativo para ampliar as garantias de execução das emendas inseridas na LOA. A partir de 2014, foram inseridos dispositivos na LDO destinados a reduzir a incerteza quanto à execução das emendas individuais, movimento que posteriormente foi estendido para as emendas de bancada e incorporado ao texto constitucional pelas ECs nº 86/2015 e nº 100/2019⁵. A LDO também foi utilizada para ampliar as competências do relator-geral do orçamento anual, por meio do RP-9 (2020, 2021 e 2022), e, mais recentemente, em 2024, para disciplinar o cronograma de execução das emendas orçamentárias.

Assim, a LDO passou por mudanças na forma como é mobilizada pelo Congresso Nacional. Se, por um lado, perdeu espaço como arena voltada à definição das prioridades, por outro, ampliou sua relevância como instrumento de regulamentação das regras de execução das emendas orçamentárias. Nesse sentido, a centralidade da atuação parlamentar sobre os orçamentos anuais parece ocorrer em paralelo à redução da participação nas etapas de planejamento e à ampliação das regras que viabilizaram a execução das emendas à LOA. O Gráfico 2 destaca a evolução do número de dispositivos legislativos apresentados aos projetos das LDOs entre 2000 e 2025.

Gráfico 2: Emendas apresentadas ao PLDO (2000-2025)

  Fonte: Elaboração do autor a partir dos relatórios da CMO.

Além disso, observa-se uma redução na frequência das reuniões da CMO em torno das propostas orçamentárias. O Gráfico 3 apresenta a frequência de reuniões realizadas por essa comissão entre 1999 e 2025. Os dados mostram um aumento no número de reuniões da CMO nos dois primeiros biênios, que marcaram o início dos anos 2000. Após o biênio 2003-2004, no entanto, os dados seguem um padrão de queda intercalado com períodos de aumento até 2011-2012, quando se inicia uma tendência de declínio, atingindo seu menor patamar em 2025. No período 2013-2025, o número médio de reuniões foi de 37 por ano, representando redução de 45% quando comparado ao período 1999-2012 (quando a média foi de 67 reuniões anuais).

Gráfico 3: Número de reuniões realizadas pela CMO (1999-2025)

  Fonte: Elaboração do autor a partir dos relatórios da CMO.

Em suma, os dados apresentados mostram que, a partir de meados da década de 2010, houve uma queda no número de emendas orçamentárias apresentadas pelo Congresso Nacional aos projetos do PPA e da LDO. Nesse mesmo período, a CMO passou a se reunir com menos frequência. Esses movimentos coincidem com a consolidação de um novo arranjo institucional, marcado pela redução da incerteza sobre a execução das emendas orçamentárias. Nesse contexto, as fases de planejamento podem ter perdido parte de sua centralidade enquanto espaços de debate e formulação de políticas públicas. Essa nova dinâmica parece refletir não apenas a ampliação das capacidades institucionais do Congresso Nacional, mas uma reorganização de sua influência ao longo do ciclo orçamentário, cada vez mais concentrada na alocação dos recursos da LOA.

O programa 0617, Proteção e Promoção dos Direitos dos Povos Indígenas, do PPA 2020-2023, ilustra a relevância da participação do Legislativo nas etapas de planejamento do ciclo orçamentário. A proposta original do Executivo não incluía programação específica para a Fundação Nacional dos Povos Indígenas (FUNAI). Durante a tramitação do PLPPA, parlamentares incluíram o programa 0617 por meio de emendas (Silva e Lunelli, 2022). A redução observada no número de emendas apresentadas ao PLPPA sugere uma menor utilização dessa arena institucional pelo Congresso Nacional. Se o caso do programa 0617 for ilustrativo de um fenômeno mais amplo, transformações dessa natureza podem reduzir as oportunidades de intervenção parlamentar na definição das prioridades governamentais de médio prazo.

Em resumo, as mudanças nas regras orçamentárias podem gerar implicações ambíguas. Se, por um lado, ampliam a capacidade dos parlamentares de direcionar recursos para atender demandas territorialmente circunscritas, por outro, podem reduzir sua participação na definição de programas, diretrizes e prioridades de médio prazo. Se essa interpretação estiver correta, o debate sobre o protagonismo do Congresso Nacional não deve se limitar ao volume de recursos sob influência parlamentar, mas também considerar como esse poder é exercido ao longo do ciclo orçamentário. A questão central talvez não seja se a ampliação da influência legislativa sobre o orçamento é desejável ou indesejável, mas quais funções do Legislativo são fortalecidas e quais tendem a perder relevância nesse novo arranjo institucional.

Referências

Bonfim, R. Resgatando o papel do Poder Legislativo no processo orçamentário brasileiro. Tese de Doutorado – Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). Instituto de Filosofia e Ciências Humanas (IFCH), 2025.

Silva, F. A. B. D.; Lunelli, I. C. Povos indígenas. Boletim de Políticas Sociais: acompanhamento e análise, Brasília, n. 29, p. 1-52, 2022. Disponível em: https://repositorio.ipea.gov.br/server/api/core/bitstreams/fedad341-cd9f-47fb-860f-cdc290bfcf95/content 

* Este texto não reflete necessariamente as opiniões do Boletim Lua Nova ou do CEDEC. Gosta do nosso trabalho? Apoie o Boletim Lua Nova!⁶

1. É Doutor em Ciência Política pela Unicamp. Atualmente é Professor Visitante na Universidade Federal do Piauí (UFPI) e Diretor de Monitoramento de Políticas Públicas da Secretaria de Planejamento do Estado do Piauí (SEPLAN). É pesquisador do Grupo de Pesquisa “Instituições Políticas: Processos Legislativos e Controle (IPPCL)”, do Programa de Pós-Graduação em Ciência Política, da Universidade Federal do Pará (UFPA). E-mail: raulbonfim16@gmail.com. ↩︎
2. Dados extraídos do painel de emendas da plataforma SIGA Brasil (Senado Federal). Disponível em: https://www9qs.senado.leg.br/extensions/Siga_Brasil_Emendas/Siga_Brasil_Emendas.html ↩︎
3. Nos termos do art. 166, § 3º, da Constituição Federal, as emendas orçamentárias apresentadas aos orçamentos anuais devem ser compatíveis com o PPA e a LDO. ↩︎
4. Os dados disponibilizados pelas páginas eletrônicas do Congresso Nacional e da Câmara dos Deputados para o período anterior à 2005 estão disponíveis apenas de forma agregada, impossibilitando classificar as emendas de acordo com seu tipo. ↩︎
5. Essas ECs não foram responsáveis por inaugurar o caráter impositivo das emendas orçamentárias. Antes disso, as leis nº 12.919 de 2013, n° 13.242 de 2015, n° 13.408 de 2016, n° 13.473 de 2017 e n° 13.707 de 2018 referentes às diretrizes orçamentárias para os anos de 2014, 2016, 2017, 2018 e 2019 instituíram a obrigatoriedade de execução das emendas individuais para o ano de 2014 e das emendas de bancada para os exercícios financeiros de 2016, 2017, 2018 e 2019. ↩︎
6. Referência imagética: Agência do Senado. Disponível em: https://www.flickr.com/photos/agenciasenado/55396107584/ ↩︎