Patricia Mariel Sorribas¹

29 de julho de 2026

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Esta série Especial do Boletim Lua Nova apresenta, reflexões produzidas por pesquisadoras e pesquisadores vinculados à rede internacional Justice in the XXI Century: A Perspective from Latin America (JUSTLA). O projeto, coordenado pela Universidade de Catania (Itália) e financiado pela União Europeia no âmbito da ação HORIZON-Marie Skłodowska-Curie Staff Exchanges, reúne 148 integrantes de 18 instituições da América Latina e da União Europeia.

Os escritos que seguem são um convite a atravessar diferentes territórios do conhecimento para (re)pensar a justiça no século XXI. Ao longo da série, o JUSTLA promove um diálogo entre pesquisas desenvolvidas em diferentes contextos e abordagens, de modo que o leitor e a leitora poderão acompanhar um movimento no qual ideias, contextos e práticas se entrelaçam para reinventar, no presente, o sentido da justiça.

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Una democracia que se detiene en las urnas

Hay un déficit que las democracias latinoamericanas arrastran desde sus propias transiciones: la ciudadanía interviene en el momento electoral y luego cede el poder a quienes ganaron la competencia. Lo que viene después -cómo se gobierna, qué se decide, cómo se rinde cuentas- suele quedar fuera del alcance ciudadano. Este rasgo, que Guillermo O’Donnell (1994) llamó “democracia delegativa”, no describe una anomalía sino una regularidad: en Argentina, Perú, Brasil y buena parte de la región, quien triunfa en las elecciones encarna el “mito de la delegación legítima” y actúa como si esa victoria lo habilitara a gobernar sin restricciones significativas entre elecciones.

Las consecuencias de este modelo son conocidas: concentración del poder en el Ejecutivo, opacidad sobre los programas de gobierno, rendición de cuentas reducida a actos formales, y una sociedad civil que choca, una y otra vez, contra una “pared de cristal” institucional. Las reformas constitucionales de las últimas décadas, que incorporaron mecanismos de democracia directa y mayor participación, tampoco lograron revertir esta dinámica: los cambios formales en el texto constitucional no alteraron la organización del poder, que siguió definida por rasgos elitistas y concentradores heredados del constitucionalismo liberal-conservador del siglo XIX (Gargarella, 2018; Lissidini, 1998). 

Esta brecha entre representantes y representados no es solo un problema de diseño institucional: es también un problema de justicia. Hélène Landemore (2020) lo formula con precisión: nuestras democracias no son suficientemente democráticas porque el mecanismo electoral -sesgado hacia el carisma, la elocuencia, los recursos económicos- produce una representación demográficamente distorsionada. Lejos de encarnar al pueblo, las élites gobernantes tienden a homogeneizarse y a reproducirse. Según esta autora, en muchos casos gran parte de la ciudadanía queda relegada a «una oportunidad para ejercer su voz contra el sistema» y no para el bien común.

Frente a este diagnóstico compartido por la teoría política y por quienes viven cotidianamente en las ciudades latinoamericanas, la pregunta relevante no es si la democracia tiene déficits, sino qué hacer al respecto. Una respuesta posible —que no pasa ni por la reforma constitucional ni por la democracia directa a gran escala— viene de donde menos se suele mirar: los gobiernos locales.

Los Planes de Metas: convertir promesas en obligaciones

Más del 80% de la población latinoamericana vive en zonas urbanas (United Nations, 2025). Los municipios son la primera cara del Estado ante la ciudadanía: gestionan servicios, ordenan el territorio, definen prioridades de inversión, habilitan o clausuran espacios de participación. Por eso, muchas de las innovaciones democráticas más significativas de las últimas dos décadas en la región han emergido desde las ciudades.

Una de las más relevantes es la de los Planes y Programas de Metas de Gobierno (PM), un dispositivo que obliga a los intendentes, alcaldes o prefectos, al asumir sus funciones, a presentar públicamente un programa de gobierno expresado en metas mensurables -con indicadores, plazos y responsables- y a rendir cuentas periódicamente de su cumplimiento. El mecanismo transforma algo que hasta entonces era un acto puramente simbólico —la promesa electoral— en una obligación legal de carácter administrativo (Sorribas & Cáceres, en prensa). 

La experiencia pionera tiene fecha y lugar precisos: 2007, São Paulo. La organización de la sociedad civil Nossa São Paulo impulsó una reforma a la Ley Orgánica Municipal, aprobada por unanimidad, que estableció que el gobierno debía presentar un Programa de Metas detallado en los primeros 90 días de gestión. La innovación no pasó desapercibida: demostró que la presión social extra-institucional puede cristalizar en una nueva institucionalidad. Desde entonces, la experiencia se difundió a través de la Red Latinoamericana por Ciudades y Territorios Justos, Democráticos y Sustentables (RLCTJDS), que articuló iniciativas en 10 países y más de 70 ciudades.

El PM es un mecanismo de rendición de cuentas de carácter mixto. Por un lado, es vertical: establece una interacción entre el Poder Ejecutivo local y la ciudadanía, generando condiciones para el monitoreo, la participación informada y el diálogo. Por otro, es horizontal: en algunos diseños, el Poder Legislativo municipal participa en el control de su cumplimiento. En su versión más ambiciosa, incorpora Audiencias Públicas donde la ciudadanía puede presentar aportes, monitorear el avance de las metas y exigir respuestas. En su versión más débil, se reduce a un documento técnico que el Ejecutivo elabora y entrega sin mayor interacción (Cáceres, 2014, 2018).

Esta variabilidad en la implementación no es casual. El análisis comparado de los casos en Brasil y Argentina permite identificar al menos cuatro modalidades. En algunos municipios, el instrumento fue directamente impugnado por vía jurídica antes de implementarse. En otros, se cumplió de manera estrictamente formal: el plan existe, los informes se presentan, pero la participación ciudadana real es nula. Una tercera modalidad es la apropiación técnica, donde el gobierno integra el PM como herramienta de gestión interna sin apertura a la sociedad. Finalmente, en casos como el de São Paulo, se produce una apropiación política del instrumento, donde el plan se convierte en un espacio de negociación genuina entre gobierno y ciudadanía organizada (Cáceres, 2014).

Se constatan diferencias significativas entre las organizaciones que promueven y monitorean el PM. Algunas organizaciones tienen membresía restringida, enfoques predominantemente técnicos y asumen un rol de apoyo indirecto, produciendo información y campañas de concientización. Otras, de carácter más movimientista, construyen redes abiertas con nuevos liderazgos provenientes de distintos sectores, apostando a la movilización social y a la incidencia política directa. Estas últimas ofrecen condiciones más propicias para una profundización democrática real: incorpora diversidad de miradas, construye capital social y amplía la base de quienes se apropian del instrumento (Romanutti, 2012).

El caso Córdoba: la ciudad donde la reforma siempre está pendiente

Córdoba, la segunda ciudad más poblada de Argentina con más de 1,5 millones de habitantes distribuidos en más de 400 barrios  y con presencia de segregación residencial socioeconómica (Elorza, 2016; Molinatti, 2020) ofrece un caso de estudio de particular interés: tiene una ordenanza de Plan de Metas vigente desde 2011, cuatro períodos de implementación documentados, y una organización de la sociedad civil —la Red Ciudadana Nuestra Córdoba (RCNC)— con 14 años de acompañamiento sistemático. Sin embargo, las promesas del instrumento todavía no se realizan plenamente. La ciudad es, en ese sentido, un espejo de las tensiones que atraviesan a la región.

La historia comienza con una crisis política. En septiembre de 2007, elecciones provinciales cuestionadas por denuncias de fraude generaron masivas movilizaciones que reunieron a partidos, sindicatos, medios de comunicación, universidades y ciudadanía en general. El gobierno provincial convocó entonces una Comisión Consultiva de Expertos para la Reforma Político-Electoral, cuyo dictamen (“Así no va más”) sintetizó el hartazgo ciudadano con el sistema. Fue en ese contexto de apertura política excepcional donde surgió, en 2008, la RCNC: una red plural de actores sociales, académicos y empresariales decididos a reflexionar sobre el rol de la sociedad civil en la democratización de la ciudad.

Entre 2009 y 2011, la RCNC trabajó junto a los bloques políticos del Concejo Deliberante en la construcción de una ordenanza de Plan de Metas. La propuesta buscaba resolver varios problemas concretos: la imposibilidad de evaluar el incumplimiento de promesas electorales nunca explicitadas, la existencia de planes estratégicos que no se monitoreaban, actas de compromiso pre-electorales sin mecanismos de seguimiento, falta de transparencia sobre prioridades de gobierno y condiciones muy limitadas para la participación ciudadana. En junio de 2011, la Ordenanza N° 11942 fue aprobada por unanimidad. A diferencia de otros casos latinoamericanos, la norma cordobesa incluyó la obligatoriedad de que el plan y los informes de avance fueran presentados en Audiencias Públicas con participación ciudadana informada y propositiva (Sorribas, 2019).

Lo que siguió fue un proceso de cuatro gestiones que ilustra con precisión la distancia entre el potencial de una innovación institucional y su realización efectiva. La tendencia dominante fue el “cumplimiento formal”: el plan se presenta, los informes de avance se entregan, el Ejecutivo concurre a las audiencias, pero la participación ciudadana en la definición de metas y su monitoreo es escasa. La elaboración del PM quedó en todos los casos restringida a la administración municipal. Las decisiones estructurales -aquellas con mayor impacto sobre la vida de los barrios- frecuentemente quedaron fuera del plan, diluyendo su potencial de accountability social.

El tercer período (2019-2023) ilustra los riesgos más severos. El intendente entrante declaró la Emergencia Económica sin brindar fundamentación pública ni atender pedidos de informe del Concejo Deliberante, tomó decisiones estructurales de manera discrecional y no presentó el PM durante su primer año de mandato. La pandemia de COVID-19 profundizó estas tendencias, suspendiendo todas las instancias de participación ciudadana previstas. El sistema electoral local -con su cláusula de mayorías automáticas en el Concejo Deliberante y la ausencia de ballotage para la elección del Ejecutivo- contribuye estructuralmente a este escenario: concentra el poder y debilita los controles horizontales (Sorribas et al., 2021).

El cuarto período (2024-2027) muestra avances en la calidad técnica del instrumento: se contrató una consultoría especializada, se elaboró un Manual Metodológico del PM y -por primera vez- se publicó una versión rectificada del plan retomando aportes surgidos en una Audiencia Pública. Son pasos significativos, aunque la participación ciudadana en la definición de metas sigue siendo limitada.

Aun así, lo que convierte al caso en algo más que una historia de frustraciones es la acción sostenida de la RCNC durante todos estos años: elaboración de indicadores ciudadanos, construcción participativa de propuestas de metas para la ciudad, monitoreo de políticas públicas, co-redacción de regulaciones de las Juntas de Participación Vecinal, intervención en audiencias, congresos nacionales e internacionales. Sin ese impulso persistente desde la sociedad civil, el Plan de Metas hubiera sido absorbido por la lógica delegativa del gobierno local o directamente abandonado (Romanutti, Sorribas & Carrizo, 2025).

Potencialidades, futuras innovaciones y el rol de la ciudadanía

El recorrido de los Planes de Metas en Córdoba y en la región plantea una pregunta que no puede responderse sólo desde la Ciencia Política: ¿por qué un instrumento con tanto potencial democratizador se queda, una y otra vez, en el umbral de su realización? La respuesta tiene al menos dos componentes.

El primero es estructural: el PM no opera en el vacío, sino en sistemas políticos locales donde la concentración del poder en el Ejecutivo es la norma. Las reglas electorales que generan mayorías automáticas, la ausencia de ballotage, la discrecionalidad del Ejecutivo en la convocatoria a instancias de participación: todos estos factores limitan el margen de acción del PM. Sin una reforma político-institucional integral -incluyendo el fortalecimiento de la democracia electoral- el Plan de Metas seguirá siendo un instrumento subaprovechado.

El segundo componente es relacional: el PM solo despliega su potencial cuando existe una ciudadanía organizada con capacidad y voluntad de apropiárselo. La experiencia de Córdoba muestra que esa ciudadanía existe y viene construyendo, durante años, las capacidades colectivas para ejercer un control informado y propositivo: monitoreo de políticas públicas, construcción de indicadores, elaboración de propuestas de metas ciudadanas, incidencia legislativa. Lo que falta, en gran medida, es que el sistema político reconozca y amplíe los espacios donde esas capacidades puedan ejercerse de manera genuina.

¿Qué innovaciones institucionales serían necesarias para que el PM realice todo su potencial? Del análisis emergen varias. El control del Concejo Deliberante sobre el PM debería ser efectivo y respaldado por reglas electorales que distribuyan mejor el poder entre las fuerzas partidarias. El proceso pre-electoral debería incluir instancias formales de debate entre candidatos sobre sus planes de gobierno. La arquitectura institucional de participación ciudadana debería configurarse como un ecosistema articulado, y no como una suma de instancias superpuestas sin coordinación. Los Planes de Mejoramiento Distrital elaborados en el marco de las Juntas de Participación Vecinal deberían alimentar el Plan de Metas municipal. En ciudades tan extensas y desiguales como Córdoba, el PM debería contemplar la geolocalización de metas por jurisdicciones sub-municipales y la realización de audiencias en los distintos barrios y distritos. Y las Audiencias Públicas deberían ser genuinamente dialógicas, incluyendo una devolución por escrito del Ejecutivo sobre los aportes recibidos.

Estas reformas no pueden esperar solo a que los gobiernos las adopten voluntariamente. La experiencia acumulada en la región muestra que las innovaciones institucionales que amplían la participación no surgen de la generosidad de los gobernantes: emergen de la presión sostenida de una ciudadanía organizada que actúa tanto desde afuera como desde dentro de las instituciones. Landemore (2020) lo formula como una “fe democrática a priori”: la ciudadanía común —cuando se le ofrecen los incentivos y los espacios adecuados— es suficientemente competente para abordar la mayoría de las cuestiones políticas. El caso cordobés lo confirma: cuando aparecen las oportunidades políticas, la ciudadanía asociada despliega capacidades que el sistema político suele subestimar.

Lo que la ciudadanía asociada de Córdoba viene reclamando, sin embargo, no son decisiones específicas que respondan a sus preferencias. Reclama los espacios formales e institucionales donde expresar sus necesidades, discutirlas y ponerlas en relación con las de otros. Reclama el derecho a participar de manera genuina y no decorativa. Y lo hace frente a intentos recurrentes —por parte de sus representantes— de informalizar y vaciar de contenido esa participación. Su orientación hacia la institucionalización de la misma participación es, en sí misma, una forma de profundización democrática que merece atención y acompañamiento (Sorribas et al., 2021).

La ciudadanía asociada viene siendo además más inclusiva en su continua construcción de capital social, ampliando la red de actores sociales y buscando incrementar la diversidad de perspectivas requerida para afrontar los complejos problemas que las ciudades y sus gobiernos locales enfrentan. En ese sentido, los Planes de Metas no son solo un instrumento de rendición de cuentas: son una escuela de ciudadanía. Las ciudades latinoamericanas —con su densidad de vida urbana, su diversidad social, sus organizaciones civiles— pueden ser laboratorios donde la democracia se reinventa desde abajo. Los Planes de Metas son una muestra de lo que es posible. Su historia incompleta es, también, una invitación a continuar.

Referencias Bibliográficas

Cáceres, P. (2014). Planes y Programas de Metas como innovaciones en los procesos de rendición de cuentas en el nivel local. Pensamiento Propio, 19 (40), 191-226.

Cáceres, P. (2018). La rendición de cuentas en el nivel local como instrumento para la democratización. Estado Abierto, 2(3), 159-191

Elorza, A. (2016). Segregación residencial socioeconómica y política pública de vivienda social: el caso de la ciudad de Córdoba (Argentina). Cuaderno urbano, 20(20), 72-94.

Gargarella, R. (2018). Sobre el “Nuevo constitucionalismo latinoamericano. Revista Uruguaya de Ciencia Política, 27(1), 109-129.

Landemore, H. (2020). Open Democracy: Reinventing Popular- Rule for the Twenty-First Century. Princeton University Press.

Lissidini, A. (1998). Una mirada crítica a la democracia directa: el origen y las prácticas de los plebiscitos en Uruguay. Perfiles Latinoamericanos, (12), 169-200.

Molinatti, F. (2020). Segregación residencial en la Región Metropolitana de Córdoba en el nuevo modelo de urbanización en Argentina: Censos 2001 y 2010. Revista Latinoamericana de Población, 15(28), 63–101

O´Donnell, G. (1994). Delegative Democracy. Journal of Democracy, 5(1), 55-69. 

Romanutti, V. (2012). Instrumentos de rendición de cuentas y participación ciudadana. Aprendizajes en América Latina. http://www.nuestracordoba.org.ar/sites/default/files/Plan_Metas_Aprendizajes_en_Americ a_Latina.pdf   Recuperado el 20 de diciembre de 2025

Romanutti, V.; Sorribas, P.M. & Carrizo, E. (2025). Plan de Metas de Gobierno: 14 años de implementación en Córdoba. 24° Conferencia del Observatorio Internacional de Democracia Participativa. Municipalidad de Córdoba, 21 al 23 de mayo.

Sorribas, P. M.; Gutiérrez, M.; Garay Reyna, Z. & Maldonado, I. (2021). Entorno político institucional en Córdoba y contexto COVID19: (im)permeabilidad a los procesos de incidencia política ciudadana. Salud Mental, Pandemia y Políticas Públicas. CONICET. 

Sorribas, P.M. (2019). Seamos Partícipes: Fortaleciendo redes para participar del próximo Plan de Metas de la Ciudad. Panel de experiencias en relación a la implementación de la Ordenanza de Plan de Metas. RCNC, 21 de noviembre.

Sorribas, P.M. & Cáceres, P. (2026). Planes de Metas de Gobierno como innovación política para la gobernanza participativa local. En J. M. Mayor Balsas &  (Coord.): Innovación y gobernanza para la inclusión social, Editorial Tirant lo Blanch. ISBN: 9791370381851

1. CONICET – Universidad Nacional de Córdoba – Red Ciudadana Nuestra Córdoba. Patricia Mariel Sorribas integra la red internacional Justice in the XXI Century: A Perspective from Latin America (JUSTLA). Se desempeña como Investigadora Adjunta en el CONICET y como docente de la Universidad Nacional de Córdoba (Argentina).  Coordina el Grupo Democracia Local de la Red Ciudadana Nuestra Córdoba. E-mail: patricia.sorribas@conicet.gov.ar Enlace: https://bicyt.conicet.gov.ar/fichas/p/patricia-mariel-sorribas ↩︎